Cơ chế cho không gian lòng đất: Từ nhận diện khoảng trống đến kiến tạo hành lang

2 giờ trướcBài gốc

Không gian lòng đất đang trở thành “biên giới phát triển mới” của các đô thị Việt Nam trong bối cảnh quỹ đất bề mặt cạn dần và nhu cầu hạ tầng tăng nhanh.

Kinh nghiệm quốc tế về thiết kế thể chế quản lý và sử dụng không gian ngầm

Nhật Bản là quốc gia đô thị hóa cao, sớm nhận thấy tầm quan trọng của không gian ngầm trong phát triển hạ tầng. Pháp luật Nhật Bản truyền thống dựa trên nguyên tắc quyền sở hữu đất mở rộng từ mặt đất xuống lòng đất và lên không trung. Tuy nhiên, để thúc đẩy các dự án ngầm quy mô lớn, Nhật Bản đã ban hành một đạo luật chuyên biệt là Luật liên quan sử dụng không gian ngầm sâu (Act on Special Measures concerning Public Use of Deep Underground). Đạo luật này nhằm đảm bảo việc thực hiện suôn sẻ các dự án vì lợi ích công cộng và việc sử dụng hợp lý và hiệu quả không gian ngầm sâu. Điểm đáng chú ý của luật này là cho phép triển khai các dự án hạ tầng công cộng lớn ở độ sâu nhất định mà không cần thương lượng với hàng loạt chủ đất tư nhân trên bề mặt.

Tiếp theo đó, Nhật Bản ban hành Lệnh thi hành Luật liên quan sử dụng không gian ngầm sâu (Enforcement Order of the Act on Special Measures Concerning Public Use of Deep Underground Space). Văn bản này hướng dẫn rằng quyền sở hữu của chủ đất chỉ kéo dài đến độ sâu 40 mét, Chính phủ Nhật Bản gọi là độ sâu lớn. Vượt dưới ngưỡng 40 mét đó, không gian ngầm được coi là “không gian ngầm sâu” không thuộc sở hữu của cá nhân. Quy định chỉ áp dụng cho các dự án công cộng tại một số đô thị lớn như Tokyo, Osaka, Nagoya và vùng phụ cận. Như vậy, Nhật Bản đã pháp lý hóa việc phân tầng không gian ngầm: tầng nông (trên dưới vài chục mét) vẫn thuộc quyền chủ đất, còn tầng sâu thuộc về nhà nước để phục vụ lợi ích công cộng.

Chỉ khi quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước, chủ sử dụng đất, nhà đầu tư được phân định rõ ràng trong lòng đất, không gian ngầm mới trở thành động lực phát triển thay vì gánh nặng pháp lý.

Nhìn sang Hàn Quốc, đây cũng là quốc gia đô thị hóa nhanh với nhiều công trình ngầm. Pháp luật Hàn Quốc về cơ bản thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, bao gồm không gian trên và dưới thửa đất. Tuy chưa có đạo luật chuyên biệt về không gian ngầm như Nhật Bản, Hàn Quốc đã tích cực hiện đại hóa hệ thống quản lý đất đai để đáp ứng yêu cầu phát triển ngầm.

Một trong những bước đi đáng chú ý là Hàn Quốc đang triển khai hệ thống địa chính 3D và thử nghiệm đăng ký các “lô đất ngầm” cho những không gian nằm bên dưới các thửa đất truyền thống. Hệ thống đăng ký hiện tại ở Hàn Quốc vốn chỉ quản lý theo thửa đất bề mặt, vì vậy việc đăng ký quyền sở hữu đối với toàn bộ một trung tâm thương mại ngầm hay nhà ga ngầm gặp nhiều khó khăn.

Để khắc phục, Hàn Quốc đã phát triển dự án thí điểm lập bản đồ 3D cho các khu mua sắm ngầm, tầng hầm lớn và đưa vào cơ sở dữ liệu địa chính quốc gia. Nhờ đó, chính quyền có thể cấp một mã số hoặc “thửa đất 3D” cho không gian ngầm, kèm theo thông tin về vị trí, chiều sâu, hình dạng không gian đó. Song song, các quy định pháp lý cũng được điều chỉnh để cho phép đăng ký quyền sở hữu/sử dụng đối với không gian ngầm tương tự như bất động sản thông thường.

Về mặt quy hoạch và xây dựng, Luật Quy hoạch và sử dụng đất quốc gia quy định việc tích hợp việc xây dựng các công trình dưới mặt đất vào quy hoạch quản lý đô thị quận, huyện. Chính quyền Seoul đã lập bản đồ các tầng ngầm đô thị, phân vùng khu vực nào có thể phát triển bãi đậu xe ngầm, trung tâm thương mại hay mở rộng ga tàu điện. Mỗi dự án ngầm đều phải thẩm định tác động đến nền móng các công trình lân cận và hệ thống hạ tầng kỹ thuật ngầm hiện hữu để tránh chồng chéo.

Không gian ngầm liên quan đồng thời tới giao thông, cấp thoát nước, viễn thông, thương mại, di sản, quốc phòng,... nên nếu tiếp tục quản lý theo “ô” ngành dọc sẽ rất dễ chồng chéo... Mục tiêu là chuyển từ mô hình “mạnh ai nấy làm công trình ngầm” sang mô hình mạng lưới ngầm đô thị được quy hoạch thống nhất, tối ưu chi phí xã hội.

Gần Việt Nam hơn chính là Singapore. Đây là một quốc đảo nhỏ, dân số tập trung, do đó việc khai thác không gian ngầm được đặc biệt coi trọng nhằm tối ưu hóa quỹ đất hạn hẹp. Pháp luật Singapore có cách tiếp cận đáng chú ý: về nguyên tắc, quyền sở hữu đất tại Singapore bao gồm cả không gian bên dưới lòng đất và vùng không gian trên cao. Tuy nhiên, Luật Đất đai Singapore cũng giới hạn rằng chủ sở hữu đất chỉ có thể sử dụng không gian ngầm ở “mức cần thiết và hợp lý” cho việc tận hưởng bất động sản của mình. Điều này ngầm hiểu rằng Nhà nước có quyền kiểm soát phần không gian ngầm vượt quá mức độ “cần thiết” đó.

Năm 2015, Singapore đã sửa Đạo luật Đất đai nhà nước để giải thích cho việc sử dụng “cần thiết hợp lý” theo luật cũ. Cụ thể, phần độ sâu được sử dụng một cách “cần thiết hợp lý” sẽ được quy định chi tiết trong những văn bản liên quan đến việc sở hữu đất đai do Chính phủ Singapore ban hành. Trái lại, nếu không có những quy định chi tiết đó, quy định giới hạn độ sâu sẽ là 30 mét tính từ một mốc chuẩn (mực nước biển trung bình) dành cho chủ sở hữu đất tư nhân.

Hệ thống đăng bộ bất động sản của Singapore cũng phản ánh rõ quyền sở hữu không gian ngầm. Khi đăng ký quyền sở hữu đất đai, sổ đăng ký và giấy chứng nhận quyền sở hữu sẽ ghi chi tiết cả phần không gian ngầm đến độ sâu nhất định thuộc quyền chủ sở hữu. Điều này đảm bảo tính minh bạch khi nhà nước hay nhà đầu tư khác muốn sử dụng trong phạm vi độ sâu đó phải làm thủ tục cần thiết như thu hồi phần ngầm hay thỏa thuận với chủ đất. Singapore cũng có quy hoạch không gian ngầm bài bản, nổi tiếng với dự án “Thành phố ngầm” (Underground City) trong lòng đất để làm kho chứa dầu, hệ thống điều hòa trung tâm, trung tâm dữ liệu, nhằm giải phóng mặt bằng trên mặt đất cho các mục đích khác.

Còn Đức và nhiều quốc gia châu Âu có cách tiếp cận truyền thống nhưng hiệu quả về quyền đối với không gian ngầm. Bộ luật Dân sự Đức (BGB) tại section 905 quy định quyền sở hữu đất bao gồm không gian trên và dưới thửa đất “ở mức mà chủ sở hữu có lợi ích”. Nói cách khác, quyền của chủ đất đối với lòng đất bị giới hạn bởi phạm vi mà họ còn có ích khi sử dụng, còn những gì nằm sâu hơn thì không thuộc quyền chủ đất.

Trên thực tế, tại Đức, khi xây dựng các tuyến đường tàu điện ngầm hoặc hầm giao thông trong thành phố, chính quyền không cần thu hồi toàn bộ đất bên trên, mà thường chỉ cần mua hoặc xin quyền sử dụng một phần không gian ngầm dưới các bất động sản tư nhân. Nếu công trình ngầm đủ sâu (thông thường trên khoảng 10-15 mét) và việc thi công không gây lún nứt hay hạn chế khả năng sử dụng mặt bằng, thì chủ đất không được đòi bồi thường.

Ngoài ra, Đức cũng đặc biệt chú trọng khâu quy hoạch không gian ngầm trong đô thị. Các thành phố như Munich, Berlin lập bản đồ tổng thể các tuyến metro, cống ngầm, hầm kỹ thuật,... từ rất sớm và không gian ngầm được coi là tài nguyên công cộng.

Định hướng chính sách hoàn thiện quản trị không gian ngầm tại Việt Nam

Từ thực trạng và kinh nghiệm quốc tế có thể thấy Việt Nam cần thiết kế lại cách quản trị không gian lòng đất như một nguồn lực phát triển đô thị.

Thứ nhất, xác lập rõ không gian ngầm như một “tài nguyên phát triển” có quyền lợi cụ thể. Thay vì chỉ xem công trình ngầm như phần phụ trợ của đất bề mặt, chính sách cần coi không gian ngầm là một lớp tài nguyên riêng, có thể được giao quyền khai thác trong giới hạn nhất định, đi kèm quyền và nghĩa vụ rõ ràng. Khi quyền khai thác không gian ngầm được định danh minh bạch, nhà đầu tư mới có cơ sở để bỏ vốn dài hạn, còn Nhà nước có thêm công cụ điều tiết, đấu giá, cho thuê, huy động nguồn lực xã hội cho các dự án ngầm.

Thứ hai, xây dựng hệ thống thông tin, đăng ký không gian ngầm theo chuẩn 3D. Muốn quản lý được, Nhà nước phải “nhìn thấy” và “vẽ được” không gian dưới lòng đất.

Thứ ba, thiết lập nguyên tắc phân tầng theo độ sâu giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Thay vì tranh luận trừu tượng “đất của tôi xuống tới đâu”, chính sách cần đưa ra một ngưỡng độ sâu hợp lý để phân định: đến một độ sâu nhất định, người sử dụng đất có quyền khai thác (theo giấy phép xây dựng); sâu hơn là vùng Nhà nước ưu tiên cho hạ tầng công cộng (metro, đường hầm, tuyến kỹ thuật).

Thứ tư, thiết kế cơ chế chia sẻ lợi ích và bồi thường minh bạch khi sử dụng không gian ngầm. Về mặt chính sách, câu hỏi trọng tâm không chỉ là “có bồi thường hay không” mà là chia sẻ lợi ích như thế nào cho hợp lý. Việt Nam cần sớm có nguyên tắc chung:

Khi nào người dân được bồi thường do quyền khai thác bị hạn chế bởi công trình ngầm;

Khi nào Nhà nước được quyền sử dụng sâu mà chỉ phải bồi thường nếu có thiệt hại thực tế;

Và mức ưu đãi tài chính nào để khuyến khích đầu tư vào công trình ngầm phục vụ cộng đồng.

Một khung chính sách tài chính riêng cho không gian ngầm (giá thuê, miễn giảm cho công trình công, ưu đãi cho đầu tư hợp tác công tư - PPP...) sẽ giúp chuyển không gian lòng đất từ “vùng rủi ro” thành vùng cơ hội cho hợp tác công - tư.

Thứ năm, coi quy hoạch không gian ngầm là một hợp phần bắt buộc của quy hoạch đô thị và tăng cường điều phối liên ngành. Không gian ngầm liên quan đồng thời tới giao thông, cấp thoát nước, viễn thông, thương mại, di sản, quốc phòng... nên nếu tiếp tục quản lý theo “ô” ngành dọc sẽ rất dễ chồng chéo. Ở tầm chính sách, cần phải xem xét:

Tích hợp nội dung không gian ngầm vào quy hoạch chung và quy hoạch phân khu của các đô thị lớn;

Xác định rõ “khu vực ưu tiên ngầm hóa”, “khu vực hạn chế ngầm hóa”;

Thiết kế một đầu mối điều phối (tổ công tác hoặc ủy ban không gian ngầm đô thị) quy tụ các sở, ngành.

Mục tiêu là chuyển từ mô hình “mạnh ai nấy làm công trình ngầm” sang mô hình mạng lưới ngầm đô thị được quy hoạch thống nhất, tối ưu chi phí xã hội.

Thứ sáu, hướng tới một khuôn khổ chính sách chuyên biệt về không gian ngầm trong dài hạn. Về tầm nhìn, khi các dự án ngầm ngày càng nhiều, Việt Nam khó có thể chỉ “vá víu” bằng các quy định rải rác. Cần tính đến khả năng xây dựng một đạo luật khung hoặc chiến lược quốc gia về phát triển không gian ngầm đô thị, đóng vai trò “bản đồ thể chế” tổng thể.

Cách tiếp cận này đặt không gian ngầm vào trung tâm tư duy quản trị đô thị bền vững, thay vì chỉ là một “phụ lục kỹ thuật” của Luật Đất đai hay Luật Xây dựng.

Đã đến lúc lấp đầy “khoảng trống pháp lý” dưới lòng đất

Kinh nghiệm của Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore và Đức cho thấy một thông điệp chung rằng, chỉ khi quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước, chủ sử dụng đất, nhà đầu tư được phân định rõ ràng trong lòng đất, không gian ngầm mới trở thành động lực phát triển thay vì gánh nặng pháp lý.

Lấp đầy “vùng pháp lý bỏ ngỏ” không chỉ là yêu cầu kỹ thuật, mà là điều kiện tiên quyết để hình thành các đô thị đa tầng như Hà Nội, TPHCM, nơi công trình ngầm bổ trợ cho phát triển trên mặt đất, giảm tải hạ tầng, mở rộng không gian công cộng và nâng cao chất lượng sống. Một hành lang pháp lý đầy đủ, minh bạch và hiện đại sẽ giúp Việt Nam thực sự khai thác được tiềm năng của các “thành phố dưới lòng đất”, tạo nền tảng cho tăng trưởng đô thị bền vững, cạnh tranh và thích ứng trong thế kỷ 21.

(*) Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, ĐHQG TPHCM

Ths. Huỳnh Hồ Đại Nghĩa - Ths. Nguyễn Trần Anh Thư (*)

Nguồn Saigon Times : https://thesaigontimes.vn/co-che-cho-khong-gian-long-dat-tu-nhan-dien-khoang-trong-den-kien-tao-hanh-lang/