Dự thảo LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (sửa đổi): Nội dung cơ bản và 7 vấn đề ĐỔI MỚI QUAN TRỌNG MANG TÍNH ĐỘT PHÁ

5 giờ trướcBài gốc

Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương và các cơ quan, tổ chức có liên quan xây dựng dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi).

Tờ trình của Bộ Tư pháp về một số nội dung cơ bản của dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) cho biết: Về phạm vi điều chỉnh, trên cơ sở kế thừa quy định tại Điều 1 Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định khái quát hơn và bổ sung nội dung về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật bên cạnh nội dung về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Cụ thể như sau: "Luật này quy định việc xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật", đồng thời, giữ nguyên quy định về việc Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp.

Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật giảm 9 chương, 75 điều

Về bố cục, với tinh thần đổi mới tư duy xây dựng pháp luật, phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy, luật chỉ quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền Quốc hội, dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) quy định ngắn gọn với 8 chương, 98 điều (giảm 9 chương, 75 điều so với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Cụ thể như sau:

Chương I. Những quy định chung (gồm 20 điều, từ Điều 1 đến Điều 19). Chương này cơ bản kế thừa, có sửa đổi, bổ sung quy định tại Chương I của Luật hiện hành, đồng thời, đưa một số quy định tại Chương XIII của Luật hiện hành lên Chương này.

Chương II. Thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản quy phạm pháp luật gồm 15 điều, từ Điều 20 đến Điều 34).

Chương này cơ bản kế thừa, có sửa đổi, bổ sung nội dung quy định về thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

Chương III. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội gồm 05 mục, 29 điều.

Trong đó: (i) Mục 1 quy định về định hướng lập pháp nhiệm kỳ và dự kiến chương trình lập pháp hàng năm, gồm 06 điều, từ Điều 35 đến Điều 40; (ii) Mục 2 quy định về xây dựng chính sách của luật, pháp lệnh, gồm 08 điều, từ Điều 41 đến Điều 48; (iii) Mục 3 quy định về soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, gồm 05 điều, từ Điều 49 đến Điều 53; (iv) Mục 4 quy định về thẩm tra và cho ý kiến dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, gồm 04 điều, từ Điều 54 đến Điều 57; (v) Mục 5 quy định về thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, gồm 05 điều, từ Điều 58 đến Điều 62.

Chương IV. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác (gồm 11 điều, từ Điều 63 đến Điều 73).

Chương này quy định về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, văn bản liên tịch, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

Đồng thời, giao quy định chi tiết trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành các loại văn bản này, trừ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước.

Chương V. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn và đặc biệt (gồm 05 điều, từ Điều 74 đến Điều 78).

Chương này, cơ bản kế thừa, có sửa đổi, bổ sung quy định tại Chương XII của Luật hiện hành về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, đồng thời, bổ sung quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục đặc biệt.

Chương VI. Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và hướng dẫn áp dụng pháp luật, gồm 02 mục, 06 điều.

Trong đó: (i) Mục 1 quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh (gồm 03 điều, từ Điều 79 đến Điều 81); (ii) Mục 2 quy định về giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật (gồm 03 điều, từ Điều 82 đến Điều 84).

Chương này cơ bản kế thừa, có sửa đổi, bổ sung quy định tại Chương XIV của Luật hiện hành về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, đồng thời, bổ sung các quy định về hướng dẫn áp dụng pháp luật.

Chương VII. Tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, gồm 03 mục, 10 điều.

Trong đó: (i) Mục 1 quy định về nội dung, trách nhiệm tổ chức thi hành (gồm 02 điều, từ Điều 85 đến Điều 86); (ii) Mục 2 quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (gồm 05 điều, từ Điều 87 đến Điều 91); (iii) Mục 3 quy định về rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật (gồm 03 điều, từ Điều 92 đến Điều 94).

Chương này được thiết kế trên cơ sở gộp các quy định tại Chương XV và Chương XVI của Luật hiện hành về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển quy phạm pháp luật và rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời, bổ sung các quy định về cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

Chương VIII. Nguồn lực và điều khoản thi hành (gồm 04 điều từ Điều 95 đến Điều 98), quy định về bảo đảm nguồn lực xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thời điểm có hiệu lực của Luật.

NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA DỰ THẢO LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (SỬA ĐỔI)

Bộ Tư pháp cho biết có 7 vấn đề đổi mới quan trọng, mang tính đột phá về quy trình xây dựng pháp luật như sau:

1. Đổi mới việc xây dựng Chương trình lập pháp của Quốc hội

Bộ Tư pháp cho rằng, việc xây dựng Chương trình lập pháp cần bảo đảm sự chủ động tối đa cho các cơ quan, cụ thể:

(i) Bảo đảm sự chủ động của Quốc hội trong việc xây dựng Chương trình kỳ họp, các cơ quan của Quốc hội chủ động được tiến độ thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến và Đại biểu Quốc hội được tiếp cận sớm hồ sơ, chủ động trong việc nghiên cứu, thảo luận, cho ý kiến;

(ii) Bảo đảm sự chủ động cho Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc lập đề nghị, soạn thảo và trình dự án luật, giải tỏa vấn đề áp lực, chạy theo tiến độ như hiện nay để chú trọng vào chất lượng của dự án luật.

Theo quy định hiện hành, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm được lập trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua. Thực tế cho thấy, việc lập Chương trình còn mang tính hình thức.

Trong nhiệm kỳ khóa XIV, Quốc hội ban hành 05 nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, nhưng Ủy ban Thường vụ Quốc hội 14 lần điều chỉnh Chương trình.

Tính đến hết Kỳ họp thứ 8, Quốc hội ban hành 04 nghị quyết về Chương trình nhưng Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XV 21 lần điều chỉnh Chương trình.

Số lượng các dự án luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm theo Nghị quyết của Quốc hội so với số lượng các dự án được đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội điều chỉnh bổ sung vào Chương trình hằng năm là chênh lệch rất lớn.

Ví dụ theo Nghị quyết 89/2023/QH15 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024, tổng số dự án được đưa vào Chương trình năm 2024 là 21 dự án. Tuy nhiên, sau 9 lần điều chỉnh thì số lượng dự án thuộc Chương trình năm 2024 là 50 dự án, tăng 29 dự án.

Các đề nghị xây dựng luật thực hiện quy trình chính sách với nhiều công đoạn rất chặt chẽ, mất nhiều thời gian, tốn kém nguồn lực. Tuy nhiên, kết quả của việc lập đề nghị chỉ là để Quốc hội xem xét, quyết định việc đưa hoặc không đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Do đó, vẫn còn tâm lý xem nhẹ việc thực hiện quy trình chính sách, nhiều cơ quan thực hiện mang tính hình thức, "cho đủ thủ tục", chất lượng hồ sơ đề nghị còn hạn chế, chính sách đề xuất còn chung chung, đánh giá tác động chưa thực chất, kỹ lưỡng.

Khi dự án luật đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì các cơ quan mới thực sự "bắt tay" vào việc nghiên cứu, chi tiết hóa chính sách và soạn thảo, trong khi thời gian vật chất hạn chế do bị sức ép tiến độ theo Chương trình đã được Quốc hội thông qua, nên chất lượng nhiều dự án luật chưa được bảo đảm.

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên, dự thảo Luật quy định về Chương trình lập pháp (thay cho tên gọi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay) với tính chất là:

(i) Chương trình để định hướng cho hoạt động lập pháp;

(ii) Chương trình này sẽ mang tính linh hoạt cao. Quy trình xây dựng chính sách sẽ được tách bạch ra khỏi quy trình lập Chương trình lập pháp.

Tuy nhiên, về nội dung cụ thể, hiện vẫn còn 02 loại ý kiến.

Loại ý kiến thứ nhất đề nghị, trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư tại Thông báo số 108-TB/TW, ý kiến kết luận của Bộ Chính trị tại Công văn số 12918-CV/VPTW và ý kiến của Ban cán sự đảng Chính phủ về Đề án đổi mới quy trình xây dựng pháp luật do Đảng đoàn Quốc hội trình, cần nghiên cứu và quy định có định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội, có dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội và có Chương trình Kỳ họp của Quốc hội; chuyển thẩm quyền quyết định về dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội để bảo đảm tính linh hoạt.

Loại ý kiến thứ hai đề nghị chỉ có định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội và Chương trình Kỳ họp của Quốc hội (không quy định về dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội).

Theo đó, định hướng lập pháp nhiệm kỳ sẽ do Đảng bộ Quốc hội chủ trì, phối hợp với Đảng bộ Chính phủ và các cơ quan, tổ chức liên quan xây dựng, trình Bộ Chính trị thông qua.

Trên cơ sở Định hướng lập pháp nhiệm kỳ, Chính phủ chủ động lập dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm của Chính phủ trên cơ sở đăng ký của các bộ, cơ quan ngang bộ (dự kiến này sẽ được đồng gửi Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội). Trên cơ sở dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm, các bộ, cơ quan ngang bộ sẽ chủ động xây dựng chính sách.

Bộ Tư pháp cho biết, đây là ý kiến của một số chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình Bộ Tư pháp tổ chức các hội thảo, tọa đàm tham vấn ý kiến đối với dự thảo Luật.

Dự thảo Luật thiết kế theo ý kiến thứ nhất, với quy định cụ thể như sau: Lập Định hướng lập pháp nhiệm kỳ và dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội, trong đó Định hướng lập pháp nhiệm kỳ sẽ là cơ sở để xây dựng dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm. Về thẩm quyền và quy trình:

(i) Định hướng lập pháp nhiệm kỳ sẽ do Ủy ban thường vụ Quốc hội chủ trì, phối hợp các cơ quan, tổ chức liên quan xây dựng, báo cáo Đảng ủy Quốc hội trình Bộ Chính trị thông qua;

(ii) Dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm sẽ do Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua trên cơ sở đề xuất của Chính phủ và các cơ quan, tổ chức khác (thay vì Quốc hội thông qua như Luật hiện hành).

Theo Bộ Tư pháp, việc đề xuất đưa các dự án luật vào dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội sẽ rất đơn giản cả về thủ tục và hồ sơ.

Theo đó, khi đề xuất dự kiến Chương trình hằng năm, các cơ quan chỉ cần xác định rõ sự cần thiết phải ban hành, sửa đổi, bổ sung luật và dự kiến tiến độ trình để đề xuất đưa vào dự kiến Chương trình (dựa trên một số căn cứ như việc ban hành là cần thiết nhằm thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng; giải quyết vấn đề vướng mắc, bất cập của thực tiễn; quy định về những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn mà chưa chủ trương hoặc chưa có quy định cụ thể để điều chỉnh...).

Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ tổng hợp đề xuất của các bộ, cơ quan ngang bộ, sắp xếp thứ tự ưu tiên và lập đề nghị của Chính phủ về dự kiến Chương trình lập pháp để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổng hợp và thông qua dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội.

Dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm sẽ xác định Danh mục các luật, pháp lệnh cần nghiên cứu để xây dựng, ban hành trong năm.

Trên cơ sở Chương trình được thông qua, Chính phủ và các cơ quan sẽ chủ động phân công, chỉ đạo việc xây dựng chính sách, soạn thảo các dự án luật để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Sau khi Chính phủ và các cơ quan trình dự án luật, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội sẽ thẩm tra; Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến; các dự án luật được chuẩn bị kỹ lưỡng, bảo đảm chất lượng và nguyên tắc ưu tiên sẽ được bố trí vào Chương trình Kỳ họp của Quốc hội.

Việc trình dự án luật sẽ "như một dòng chảy tự nhiên", được tiến hành thường xuyên vào bất kỳ thời điểm nào trong năm, cùng với đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội chuyên trách sẽ hoạt động liên tục; tuy nhiên, sẽ ấn định thời gian chậm nhất 30 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo đưa vào chương trình kỳ họp của Quốc hội đối với các luật, pháp, lệnh, nghị quyết đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến đủ điều kiện trình Quốc hội.

Bộ Tư pháp cho rằng với cách thức tiếp cận mới như vậy, số lượng các dự án luật được đưa vào dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm có thể sẽ rất lớn. Tuy nhiên, chỉ những dự án nào được chuẩn bị kỹ lưỡng, bảo đảm chất lượng thì mới trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, đưa vào Chương trình Kỳ họp chính thức của Quốc hội.

2. Bổ sung hình thức nghị quyết quy phạm của Chính phủ

Trước đây, Luật năm 2008 quy định Chính phủ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới 02 hình thức là nghị định và nghị quyết.

Với chủ trương đơn giản hóa hình thức văn bản quy phạm pháp luật, Luật năm 2015 đã bỏ hình thức nghị quyết và chỉ giữ lại 01 hình thức văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành là nghị định.

Tuy nhiên, thực tiễn công tác chỉ đạo, điều hành và phản ứng chính sách của Chính phủ trong gian qua, đặc biệt là trong giai đoạn phòng, chống đại dịch COVID-19 và phục hồi kinh tế sau đại dịch đã đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành một hình thức văn bản riêng (ngoài nghị định của Chính phủ) với một quy trình xây dựng, ban hành nhanh gọn, kịp thời để văn bản có hiệu lực sau khi ban hành và xử lý ngay vấn đề thực tiễn phát sinh.

Ngoài ra, Luật hiện hành chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện thí điểm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn, chưa bảo đảm được sự linh hoạt và tính kịp thời trong chỉ đạo, điều hành, phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Do đó, để giải quyết vướng mắc trong thực tiễn, trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Công văn số 12918-CV/VPTW và chính sách đã được Chính phủ thông qua, dự thảo Luật bổ sung quy định về thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành nghị quyết quy phạm để thí điểm các vấn đề thộc thẩm quyền của Chính phủ; giải quyết các vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn; để áp dụng pháp luật trong một thời gian nhất định.

Đồng thời, quy định một số đặc thù trong xây dựng, ban hành loại văn bản này, bảo đảm nhanh gọn (nghị quyết của Chính phủ có thể có hiệu lực kể từ ngày Chính phủ thông qua).

3. Phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy

Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của một số nước, dự thảo Luật đã phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy.

Theo đó: Bố cục và thiết kế nội dung của dự thảo Luật theo hướng, Luật này chỉ quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; đối với các văn bản quy phạm pháp luật còn lại, Luật chỉ quy định nguyên tắc, loại hình văn bản quy phạm pháp luật mà các chủ thể được phép ban hành và giao các cơ quan quy định chi tiết.

Sửa đổi, bổ sung khái niệm "văn bản quy phạm pháp luật", "chính sách" làm cơ sở xác định thẩm quyền của các chủ thể trong lập pháp và lập quy.

Một trong các mục tiêu khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật là việc ban hành văn bản đó phải giải quyết được vấn đề thực tiễn đặt ra. Để xác định được có cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết vấn đề thực tiễn hay không thì các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền sẽ phải căn cứ vào quy định về khái niệm "quy phạm pháp luật", "văn bản quy phạm pháp luật" và "chính sách".

Theo Bộ Tư pháp, thực tế xây dựng pháp luật, áp dụng pháp luật cho thấy, khái niệm "quy phạm pháp luật" và "văn bản quy phạm pháp luật" được quy định tại Luật hiện hành còn chưa thực sự rõ ràng, chủ yếu thiên về phương diện khoa học, nên vẫn còn rất khó trong việc xác định văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt.

Việc xác định văn bản quy phạm pháp luật dựa trên tiêu chí "áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định" là chưa thực sự phù hợp, trong một số trường hợp gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền trong ban hành văn bản để giải quyết các vấn đề cụ thể, cấp bách phát sinh từ thực tiễn hoặc để áp dụng pháp luật cho một, một số đối tượng trong một thời gian nhất định.

Điều này dẫn đến thực tế, các luật được ban hành chủ yếu điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tính chất phổ quát, phạm vi rộng, chưa có một văn bản luật nào được ban hành để giải quyết một vấn đề cụ thể phát sinh trong thực tiễn như kinh nghiệm lập pháp của một số nước.

Do đó, để bảo đảm sự rõ ràng, dễ hiểu và bảo đảm tính linh hoạt, tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể có thẩm quyền làm căn cứ xác định ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề của thực tiễn, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của các nước, kế thừa, tích hợp nội dung quy định tại Điều 2 và khoản 1 Điều 3 Luật hiện hành, Điều 2 dự thảo Luật quy định về khái niệm "văn bản quy phạm pháp luật" theo hướng mở với 02 tiêu chí cơ bản:

(i) Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này;

(ii) Trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội (bỏ tiêu chí về áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định).

Đồng thời, khoản 3 Điều 3 dự thảo Luật bổ sung quy định giải thích từ ngữ "chính sách" (là biện pháp, giải pháp cụ thể của Nhà nước để thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định).

Bộ Tư pháp cho rằng, quy định này là phù hợp với thông lệ quốc tế và là cơ sở quan trọng để phân định thẩm quyền lập pháp và lập quy, qua đó, tăng cường ban hành các luật đa ngành, luật quy định để giải quyết một vấn đề cụ thể của thực tiễn và ngắn gọn, tương tự như kinh nghiệm của một số nước.

Về sửa đổi, bổ sung quy định về văn bản quy định chi tiết, Bộ Tư pháp cho biết, theo ý kiến chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư, đồng chí Thủ tướng Chính phủ và đồng chí Chủ tịch Quốc hội về việc luật chỉ quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội, những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên, chưa có tính ổn định cao thì giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, địa phương quy định để bảo đảm linh hoạt trong điều hành, dự kiến trong thời gian tới, các cơ quan sẽ phải ban hành khối lượng lớn văn bản quy định chi tiết.

Do đó, để tạo sự chủ động cho các cơ quan trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, dự thảo Luật đã:

(i) Bổ sung khái niệm "văn bản quy định chi tiết" (là văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể các nội dung được ủy quyền trong văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn);

(ii) Bổ sung quy định trường hợp điều chỉnh những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên, chưa có tính ổn định cao thì ủy quyền, giao cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết;

(iii) Bỏ quy định về việc giao cơ quan quy định chi tiết và phạm vi nội dung giao quy định chi tiết tại các điều, khoản, điểm cụ thể (nội dung này sẽ được thiết kế thành 01 điều khoản chung tại phần trách nhiệm thi hành của từng văn bản và quy định chung theo hướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và các cơ quan trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành văn bản đó).

4. Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Nhằm thể chế hóa chủ trương đổi mới tư duy xây dựng pháp luật, đổi mới mạnh mẽ quy trình xây dựng pháp luật, trên cơ sở chính sách đã được Chính phủ thông qua, dự thảo Luật quy định đổi mới toàn diện, mạnh mẽ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó tập trung vào 02 vấn đề lớn, trọng tâm sau đây: (i) Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; (ii) Quy định về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn.

Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Theo quy định của Luật hiện hành, quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết phải được thực hiện qua 02 bước với tổng thời gian tối thiểu khoảng 22 tháng:

(i) Lập đề nghị xây dựng để đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm (thời gian thực hiện giai đoạn này cần tối thiểu 10 tháng);

(ii) Sau khi được đưa vào Chương trình, các cơ quan sẽ tiến hành soạn thảo, trình dự thảo văn bản để Quốc hội xem xét, thông qua theo tiến độ đã được xác định trong Chương trình (thời gian thực hiện giai đoạn này cần tối thiểu 12 tháng).

Quy trình chính sách hiện nay đang được lồng ghép trong quy trình lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, dẫn đến việc xây dựng chính sách còn bất cập, hạn chế.

Trong khi, hoạt động phân tích chính sách được coi như khâu "chẩn đoán bệnh" và "kê đơn" để chữa bệnh. Vì thế, chẩn đoán bệnh "trúng, đúng, đủ" là bước khởi đầu để có thể kê đơn chuẩn. Chất lượng của hoạt động phân tích chính sách trở thành yếu tố quyết định chất lượng của hoạt động xây dựng các đạo luật.

Như đã trình bày ở Mục V.1 nêu trên, kết quả của việc lập đề nghị chỉ là để Quốc hội xem xét, quyết định việc đưa hoặc không đưa vào Chương trình, cho nên, quy trình chính sách còn chưa được quan tâm đúng mức và chưa được triển khai thực hiện một cách nghiêm túc, hiệu quả, thực chế.

Chính sách đề xuất còn quá chung chung, chưa cụ thể, đánh giá tác động của chính sách còn mang tính hình thức, chưa kỹ lưỡng... dẫn đến chất lượng của chính sách còn chưa cao.

Điều này gây không ít khó khăn trong việc quy phạm hóa chính sách, nhiều chính sách được quy phạm hóa nhưng chưa bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.

Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, để tạo được những điểm mới mang tính đột phá trong xây dựng pháp luật thì đòi hỏi phải đổi mới từ điểm then chốt là quy trình chính sách theo tinh thần chỉ đạo của Bộ Chính trị (tại Công văn số 12918-CV/VPTW ngày 06/01/2025 của Văn phòng Trung ương Đảng) và đồng chí Tổng Bí thư tại buổi làm việc với Ban cán sự đảng Bộ Tư pháp (Thông báo số 108-TB/TW ngày 18/11/2024 của Văn phòng Trung ương Đảng).

Theo đó, Chương II dự thảo Luật quy định đổi mới quy trình chính sách theo hướng:

Thứ nhất, tách quy trình chính sách ra khỏi quy trình lập dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm.

Thứ hai, phân định rõ quy trình chính sách và quy trình soạn thảo (quy phạm hóa chính sách).

Trong đó: (i) công đoạn hoạch định chính sách phải được đặc biệt coi trọng; yêu cầu chính sách phải cụ thể, rõ ràng; các hoạt động tổng kết, khảo sát thực tiễn, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, nhất là đánh giá tác động của chính sách phải thực chất, kỹ lưỡng, nghiêm túc;

(ii) Quy trình chính sách sẽ thực hiện hoàn toàn ở khâu Chính phủ (chính sách sẽ do các bộ, ngành xây dựng, đề xuất và Chính phủ xem xét, thông qua làm cơ sở để các bộ, ngành quy phạm hóa chính sách).

Thứ ba, đơn giản hóa quy trình nhằm tăng tính chủ động, linh hoạt, rõ ràng, minh bạch trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

Theo đó, chỉ quy định thực hiện quy trình 02 giai đoạn (xây dựng chính sách và soạn thảo) đối với luật mới, luật, pháp lệnh thay thế các luật, pháp lệnh hiện hành và các luật sửa đổi, bổ sung các luật liên quan đến quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; việc hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt; chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; các bộ luật về dân sự, hình sự, lao động.

Đối với các luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều và các nghị quyết thì sẽ thực hiện quy trình soạn thảo mà không cần thực hiện quy trình chính sách.

Đối với các luật, pháp lệnh do Chính phủ trình cần thực hiện quy trình chính sách gồm 04 bước cơ bản, trên cơ sở chính sách được thông qua thì sẽ tiến hành việc soạn thảo theo quy trình gồm 07 bước, tương tự như Luật hiện hành, nhưng có đơn giản một số thủ tục hoặc một số loại hồ sơ, tài liệu.

Với quy trình này, có thể rút ngắn thời gian ban hành luật có thể rút từ 22 tháng xuống 12 tháng.

Tuy nhiên, cũng có ý kiến đề nghị quy định thực hiện quy trình 02 giai đoạn (xây dựng chính sách và soạn thảo) đối với luật, pháp lệnh. Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội không phải xây dựng chính sách.

Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Ngoài quy trình thông thường, để đẩy nhanh tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật, kịp thời giải quyết những yêu cầu cấp bách của thực tiễn cũng như đơn giản hóa quy trình, tránh lãng phí nguồn lực trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo Luật quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn.

Theo quy định của Luật năm 2015, việc thực hiện xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn còn một số tồn tại, hạn chế như:

(i) Tiêu chí xác định các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn quy định còn chưa rõ ràng, dẫn đến sự lúng túng cho các cơ quan trong quá trình thực hiện hoặc dễ dẫn đến tình trạng lạm dụng để ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn; một số trường hợp cần thiết phải ban hành theo thủ tục rút gọn để đơn giản hóa quy trình, bảo đảm tính kịp thời và tránh lãng phí nhưng lại chưa được quy định trong Luật hiện hành như trường hợp cần sửa đổi ngay văn bản mà nội dung sửa đổi không phức tạp, chỉ mang tính kỹ thuật...;

(ii) Chưa quy định rõ ràng về việc có phải lập đề nghị và thời điểm đề nghị xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn nên trên thực tế các cơ quan vẫn lập hồ sơ đề nghị theo quy định, chưa đáp ứng yêu cầu về tính nhanh chóng, kịp thời ban hành văn bản;

(iii) Quy định Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng và Bộ trưởng Bộ Tư pháp có trách nhiệm cho ý kiến đối với việc ban hành thông tư theo trình tự, thủ tục rút gọn để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn chưa đề cao vai trò của Bộ trưởng trong việc chịu trách nhiệm toàn diện về việc áp dụng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản và nội dung của văn bản do mình ban hành.

Để xử lý những vướng mắc nêu trên, dự thảo Luật đã sửa đổi, bổ sung 04 vấn đề quan trọng sau đây:

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung quy định về các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự rút gọn:

(i) Chỉ quy định về việc ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật tình trạng khẩn cấp, trường hợp phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ (bỏ quy định về trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn để tránh lạm dụng trong thực tiễn);

(ii) Bổ sung trường hợp cần sửa đổi ngay các văn bản mà nội dung sửa đổi không phức tạp; nội dung sửa đổi, bổ sung chỉ mang tính kỹ thuật đối với nhiều quy định ở nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành; không làm phát sinh lớn về nguồn nhân lực và tài chính bảo đảm thực hiện.

Thứ hai, mở rộng phạm vi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn và đề cao trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng Kiểm toán nhà nước trong việc xây dựng, ban hành thông tư.

Trước đây, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật năm 2015 không cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong việc xây dựng, ban hành thông tư.

Tuy nhiên, để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý ngành, lĩnh vực, giải quyết nhanh chóng các vấn đề phát sinh trong thực tiễn, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2020) đã mở rộng phạm vi, cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng Kiểm toán nhà nước.

Tuy nhiên, Luật này chỉ cho phép áp dụng trong 03 trường hợp:

(i) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn;

(ii) Trường hợp cần ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân;

(iii) Trường hợp cần bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

Trên cơ sở những kết quả đạt được, nhằm tiếp tục tạo sự linh hoạt, kịp thời đáp ứng yêu cầu thực tế phát sinh, đề cao vai trò, trách nhiệm toàn diện của Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng Kiểm toán nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của mình, dự thảo Luật:

(i) Cho phép áp dụng thủ tục rút gọn để xây dựng thông tư trong tất cả các trường hợp, tương tự như các loại văn bản quy phạm pháp luật khác;

(ii) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ tự quyết định việc ban hành thông tư theo thủ tục rút gọn mà không cần phải xin ý kiến Bộ Tư pháp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Thứ ba, quy định rõ thời điểm đề xuất áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn là trước hoặc trong quá trình xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ tư, quy định rõ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn theo hướng:

(i) Các cơ quan chủ trì sẽ tổ chức việc soạn thảo và xây dựng tờ trình, dự thảo văn bản, báo cáo tổng kết hoặc đánh giá thực trạng thi hành pháp luật (không phải thực hiện quy trình chính sách);

(ii) Lấy ý kiến (không quy định tùy nghi như Luật hiện hành mà quy định bắt buộc phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản để bảo đảm chất lượng của văn bản; đây cũng là thực tế chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ trong thời gian qua);

(iii) Thẩm định, thẩm tra;

(iv) Xem xét, thông qua.

Theo quy định hiện hành, thời gian để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn phải mất từ 7 đến 10 tháng (bao gồm cả quy trình lập đề nghị và soạn thảo).

Theo dự thảo Luật này, thời gian để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn chỉ mất khoảng 1 đến 2 tháng (giảm được 6 đến 8 tháng so với hiện hành).

Bên cạnh đó, thực tiễn thời gian qua cho thấy, trong một số tình huống đặc biệt, Quốc hội, Chính phủ đã phải "xé rào" về quy trình, khẩn trương xây dựng, ban hành ngay văn bản để điều chỉnh vấn đề hết sức cấp bách phát sinh. Chẳng hạn như:

(i) Trong giai đoạn diễn biến phức tạp, căng thẳng của đại dịch COVID-19, Quốc hội đã "khẩn cấp" soạn thảo và ban hành ngay Nghị quyết số 30/2021/QH15 ngày 28/7/2021 Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XV.

Trong đó, giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện một số giải pháp đặc biệt, đặc thù, chưa có tiền lệ, khác quy định của luật hoặc chưa được luật quy định để ứng phó kịp thời, có hiệu quả với diễn biến phức tạp của tình hình dịch COVID-19, giúp kiểm soát dịch bệnh, đưa đất nước trở lại trạng thái "bình thường mới";

(ii) Trước đó, khi dịch bệnh bùng phát và lây lan, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các chỉ thị để thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch COVID-19 như Chỉ thị số 15/CT-TTg ngày 27/3/2020 về quyết liệt thực hiện đợt cao điểm phòng, chống dịch COVID-19, Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 về các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch COVID-19, Chỉ thị số 19/CT-TTg ngày 24/4/2020 về thực hiện các biện pháp phòng, chống dịch COVID-19 trong tình hình mới....

Mặc dù, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng đã phát huy hiệu lực tích cực, góp phần quan trọng ngăn chặn sự lây lan của đại dịch.

Trong tình huống đặc biệt phòng, chống dịch COVID-19, không thể tiến hành các trình tự, thủ tục theo quy trình xây dựng pháp luật như trong điều kiện bình thường, nên để đáp ứng yêu cầu cấp bách về xây dựng, ban hành văn bản pháp luật, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ đã tổ chức họp trực tuyến để thẩm tra, chỉnh lý các dự thảo văn bản; Quốc hội đã họp trực tuyến để thảo luận, xem xét, biểu quyết thông qua các dự án luật, dự thảo nghị quyết...

Việc xây dựng, ban hành văn bản và thực hiện các trình tự, thủ tục chưa có tiền lệ như trong các tình huống đặc biệt nêu trên là rất cần thiết, để đáp ứng yêu cầu cấp bách của tình hình, nhưng trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa dự liệu tình huống này nên chưa có quy định cụ thể để áp dụng.

Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, dự thảo Luật bổ sung quy định về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục đặc biệt áp dụng trong trường hợp cấp bách nhằm bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc, phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh theo sự chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục đặc biệt trong xây dựng, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục đặc biệt được thực hiện theo quyết định của các cơ quan, người có thẩm quyền.

5. Đẩy mạnh phân cấp gắn với tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Để thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng về việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với việc tăng cường vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu, dự thảo Luật đã bổ sung các quy định:

Về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể để quy định về vấn đề phân cấp

Trên cơ sở bám sát quy định của dự thảo Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) và Luật Tổ chức chính quyền (sửa đổi) đang trong quá trình soạn thảo (dự kiến trình Quốc hội tại Kỳ họp bất thường tháng 2/2025), dự thảo Luật bổ sung quy định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể để quy định về vấn đề phân cấp như: Chính phủ ban hành nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, Bộ trưởng, Thủ trương cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để phân cấp cho chính quyền địa phương một số vấn đề thuộc phạm vi quản lý (điểm b khoản 1 Điều 52, điểm b khoản 1 Điều 53, điểm b khoản 1 Điều 54); HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành nghị quyết, quyết định để phân cấp một số vấn đề thuộc thẩm quyền cho chính quyền địa phương cấp dưới (điểm b khoản 1, điểm b khoản 2 Điều 60).

Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở Quy định số 69-QĐ/TW ngày 06/7/2022 của Ban Chấp hành Trung ương, Quy định 178-QĐ/TW ngày 27/6/2024 của Bộ Chính trị, dự thảo Luật bổ sung quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

Cụ thể: (i) Chỉ đạo, tổ chức thực hiện nghiêm các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm sự lãnh đạo của cấp ủy, tổ chức đảng của cơ quan, tổ chức trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật; lãnh đạo, chỉ đạo thể chế hóa kịp thời, đầy đủ chủ trương, đường lối, quy định của Đảng thành pháp luật của Nhà nước;

(ii) Trực tiếp chỉ đạo và chịu trách nhiệm về tiến độ, chất lượng xây dựng, ban hành và kịp thời tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

(iii) Chỉ đạo thực hiện các biện pháp phòng, chống và chịu trách nhiệm nếu để xảy ra tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ, lãng phí bị tác động trong xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

Ngoài trách nhiệm nêu trên, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn phải:

(i) Thực hiện nghiêm sự chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

(ii) Kịp thời báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định các vấn đề có ý kiến khác nhau trong quá trình thẩm tra, thảo luận, chỉnh lý, hoàn thiện luật, pháp lệnh, nghị quyết;

(iii) Phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết trong việc thống nhất thực hiện ý kiến chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Đặc biệt, xác định quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là quy trình gồm nhiều công đoạn với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau, trong đó, các cơ quan cùng "đi tìm sự đồng thuận" để xây dựng, ban hành được một văn bản bảo đảm chất lượng, có tính khả thi, nhằm đề cao trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc xây dựng chính sách, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo Luật quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm chủ động phối hợp, lấy ý kiến, trao đổi, thống nhất với các bộ, cơ quang ngang bộ liên quan, tham vấn ý kiến Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình xây dựng chính sách và soạn thảo VBQPPL.

6. Quy định việc chịu trách nhiệm đến cùng của các cơ quan trình dự án luật

Theo quy định hiện hành, Chính phủ chỉ thực hiện việc đề xuất, xây dựng và trình dự án luật để Quốc hội xem xét, cho ý kiến tại kỳ họp thứ nhất, còn Ủy ban Thường vụ Quốc hội mới là cơ quan chỉ đạo chỉnh lý dự án luật và chịu trách nhiệm trực tiếp báo cáo Quốc hội về kết quả giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật để Quốc hội xem xét thông qua tại kỳ họp thứ hai.

Trong quá trình chỉnh lý giữa hai kỳ họp, nhiều trường hợp, nội dung dự thảo sau khi Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận, cho ý kiến đã có những chỉnh sửa khác xa so với dự thảo Chính phủ trình, dẫn đến tình trạng khó triển khai thực hiện khi văn bản được thông qua.

Nhiều chính sách, quy định mới được bổ sung so với dự thảo đã được thẩm định, thẩm tra. Những chính sách mới này lại không được các cơ quan thẩm định, cơ quan thẩm tra đánh giá, cho ý kiến.

Do đó, trong trường hợp các chính sách, quy định đó được ban hành mà chưa bảo đảm tính khả thi, hợp lý thì không thể xem xét trách nhiệm của cơ quan trình, cơ quan thẩm định, thẩm tra.

Cũng từ cơ chế này mà một số cơ quan soạn thảo chưa đề cao trách nhiệm trong việc tham gia, chỉnh lý dự án, dự thảo sau khi trình.

Có không ít cơ quan soạn thảo cho rằng khi dự án, dự thảo đã chuyển sang Quốc hội thì việc chỉnh lý, hoàn thiện thuộc trách nhiệm của các cơ quan Quốc hội nên trong quá trình chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản chỉ tham gia trong chừng mực nhất định.

Quy định hiện hành của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa tạo điều kiện cho cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan trình dự án luật được trình bày và bảo lưu quan điểm của mình trong quá trình trình dự án luật đến khi được Quốc hội thông qua; làm giảm vai trò, trách nhiệm của chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh.

Vì vậy, có không ít luật sau khi được chỉnh lý theo ý kiến của đại biểu Quốc hội đã bị thay đổi cơ bản về nội dung, dẫn đến sự không phù hợp giữa chính sách và pháp luật, thậm chí có một số quy định không thể thực hiện được.

Bộ Tư pháp cho rằng, với tinh thần mỗi nhiệm vụ chỉ giao cho một người chủ trì và chịu trách nhiệm, trên cơ sở chủ trương của Đảng về việc đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu trong công tác xây dựng pháp luật, quy định về trách nhiệm của cấp ủy, tổ chức đảng, đảng viên, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền về kiểm soát quyền, lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật, cần thiết phải phân định rõ vị trí, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng pháp luật.

Theo đó, Chính phủ làm đúng vai là cơ quan trình dự án luật và chịu trách nhiệm đến cùng với dự án luật do mình trình. Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền thông qua hoặc không thông qua dự án luật do Chính phủ trình.

Bên cạnh đó, nhằm nâng cao tính chủ động và trách nhiệm đến cùng, bảo đảm được tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án, từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến khâu chỉnh lý dự thảo, đồng thời, bảo đảm tốt hơn việc thi hành luật sau khi được Quốc hội thông qua, dự thảo Luật quy định cơ quan trình chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thẩm tra và các cơ quan có liên quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật.

7. Giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Qua công tác theo dõi, thống kê thì sau 8 năm thi hành Luật năm 2015, số lượng nghị quyết giải thích luật do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành không nhiều.

Có thể thấy rằng, hoạt động giải thích pháp luật mặc dù đạt được một số kết quả tích cực nhất định nhưng chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn.

Với số lần giải thích pháp luật rất ít, hoạt động giải thích pháp luật diễn ra không thường xuyên, cách thức giải thích còn nặng về ban hành những quy phạm bổ sung, việc giải thích pháp luật chưa thực sự hiệu quả trước một nhu cầu lớn và cấp thiết của thực tiễn, nhất là quá trình áp dụng một số luật còn gặp vướng mắc do còn cách hiểu khác nhau về cùng một quy phạm.

Bên cạnh đó, Luật hiện hành chưa quy định về giải thích áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật (như nghị định, thông tư) là chưa thực sự hợp lý, chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu của thực tiễn.

Thực hiện ý kiến chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư về việc nghiên cứu, hoàn thiện quy định giải thích, hướng dẫn áp dụng pháp luật để bảo đảm sức sống của pháp luật thay vì thường xuyên thay đổi pháp luật, bên cạnh các quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, dự thảo Luật bổ sung quy định về giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật với các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, phạm vi văn bản quy phạm pháp luật giải thích áp dụng là nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định của UBND cấp tỉnh.

Thứ hai, việc giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện trong trường hợp quy định của văn bản có cách hiểu khác nhau, không xác định rõ quy định để áp dụng.

Thứ ba, về thẩm quyền giải thích: cơ quan nào ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì cơ quan đó sẽ giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ tư, về nguyên tắc giải thích: (i) đúng với tinh thần, mục đích, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (ii) phù hợp với nội dung, ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật; (iii) không được sửa đổi, bổ sung hoặc đặt ra quy định mới.

Thứ năm, trình tự, thủ tục giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật thực hiện theo quy định của Chính phủ.

Với các quy định về giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật như dự thảo Luật sẽ giúp các cơ quan, tổ chức có liên quan hiểu và áp dụng đúng quy phạm, bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, giúp xử lý nhanh các vấn đề thực tiễn và không tốn kém chi phí, nhân lực để sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật.

Ngoài 07 vấn đề lớn như đã báo cáo ở trên, trên cơ sở ý kiến kết luận của Bộ Chính trị tại Công văn số 12918-CV/VPTW và các chính sách đã được Chính phủ thông qua, dự thảo Luật còn quy định về một số vấn đề sau đây:

(1) Về tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng, kiểm soát quyền lực trong xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật:

Bổ sung một số nguyên tắc trong xây dựng, tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật (nguyên tắc kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ, lãng phí trong công tác xây dựng pháp luật; bảo đảm phân quyền, phân cấp, cải cách thủ tục hành chính; bảo đảm tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật kịp thời, nghiêm minh, hiệu quả);

Bổ sung quy định về trách nhiệm xin ý kiến cơ quan có thẩm quyền của Đảng trong quá trình xây dựng pháp luật, đặc biệt bổ sung thẩm quyền của Bộ Chính trị trong việc thông qua định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội, cho ý kiến đối với chính sách trong đề nghị xây dựng một số dự án luật lớn, quan trọng liên quan đến thể chế chính trị, kinh tế, quốc phòng, an ninh, đối ngoại, tổ chức bộ máy nhà nước, quyền con người, quyền công dân, cho ý kiến đối với một số vấn đề lớn, quan trọng còn có ý kiến khác nhau của một số dự án luật trong quá trình soạn thảo;

Bổ sung quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc thể chế hóa kịp thời, đầy đủ, chính xác chủ trương, đường lối của Đảng; lãnh đạo, chịu trách nhiệm về việc thực hiện các biện pháp phòng, chống tham nhũng, tiêu cục, lợi ích nhóm, cục bộ.

(2) Bổ sung 01 Chương riêng quy định về tổ nguồn lực và điều khoản thi hành, trong đó quy định 01 Mục về bảo đảm nguồn lực xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

Theo Bộ Tư pháp, việc bổ sung chương này nhằm thể chế hóa ý kiến chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư Tô Lâm về "nghiên cứu việc tổ chức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật tập trung, bảo đảm tính chuyên nghiệp, đồng bộ, thống nhất", "phát triển nguồn nhân lực làm công tác tham mưu xây dựng pháp luật có bản lĩnh chính trị vững vàng, tư cách đạo đức tốt, thành thạo chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp", "tăng cường nguồn lực đầu tư, có cơ chế tài chính đặc thù cho công tác nghiên cứu chính sách, xây dựng pháp luật, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ chính trị ngày càng cao trong kỷ nguyên mới", "có cơ chế phù hợp thu hút nhân lực chất lượng cao cho công tác xây dựng pháp luật", "đẩy mạnh chuyển đổi số trong công tác xây dựng và thi hành pháp luật", tổ chức thi hành pháp luật nghiêm minh, hiệu quả, gắn với xây dựng pháp luật, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

Nguồn Chính Phủ : https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/du-thao-luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-sua-doi-noi-dung-co-ban-va-7-van-de-doi-moi-quan-trong-mang-tinh-dot-pha-119250110121022627.htm