Hà Nội trước ngã rẽ TOD–TOC: Quy hoạch vì giao thông hay vì cộng đồng?

8 giờ trướcBài gốc

Kể từ khi Luật Thủ đô sửa đổi được Quốc hội thông qua năm 2024, tham vọng hiện đại hóa không gian đô thị, giảm ùn tắc và tận dụng giá trị tăng thêm của đất đai quanh các tuyến metro đã được đặt lên hàng đầu. Tuy nhiên, sau nhiều năm quy hoạch, những bất cập cả về tầm nhìn lẫn khả năng thực thi đang đặt ra câu hỏi: TOD có thực sự đủ sức khơi nguồn phát triển bền vững, hay Hà Nội cần một mô hình linh hoạt hơn, nhân văn hơn – cộng đồng định hướng giao thông (TOC)?

TOD không phải là "cây đũa thần" để tái thiết, phát triển đô thị

Năm 2024, Luật Thủ đô được Quốc hội thông qua đã lần đầu tiên đưa TOD (Transit Oriented Development: phát triển đô thị lấy vận tải hành khách công cộng làm hạt nhân) trở thành một mô hình pháp lý chính thức, coi đây là công cụ chiến lược để hiện thực hóa tầm nhìn một Hà Nội phồn thịnh, hiện đại, sánh ngang các thủ đô khu vực.

Phát triển đô thị định hướng giao thông công cộng (TOD) được xem là giải pháp tối ưu để xây dựng một đô thị hiện đại, bền vững. Ảnh: VGP/DA

Theo TS. Nguyễn Tài Thu, thành viên Hội Kiến trúc sư Hà Nội, TOD không phải một mô hình khuôn mẫu, mà là cách tiếp cận liên tục và đa tầng trong suốt vòng đời phát triển đô thị. Ở cấp độ cộng đồng cư dân, TOD góp phần kiến tạo môi trường sinh thái lành mạnh, công bằng. Trên quy mô thành phố, nó đóng vai trò thúc đẩy kinh tế đô thị dọc các hành lang giao thông công cộng. Còn ở mức độ cao nhất, TOD hình thành các thị trấn gắn kết với mạng lưới đường sắt tốc độ cao. Mô hình TOD đã thành công tại nhiều thành phố, có thể trở thành nền tảng tái thiết đô thị, phát triển đô thị nén, giảm phụ thuộc vào xe cá nhân và hình thành cộng đồng kinh tế – xã hội năng động.

TOD được quy định trong Luật Thủ đô mới chỉ là bước khởi đầu. Để đạt hiệu quả, mô hình này cần được xây dựng trên nền tảng pháp lý và cộng hưởng của nhiều chủ thể với các nguyên tắc: mật độ, đa dạng, thiết kế tối ưu và chia sẻ lợi ích từ giá trị tăng thêm của đất đai. Nếu thiếu các điều kiện này, TOD không mang lại đáp số như kỳ vọng mà có thể là ẩn số không có lời giải trong tiến trình phát triển đô thị.

Các thành phố của Trung Quốc cũng đã rất kỳ vọng ở mô hình TOD, nhưng giới chuyên môn, học thuật đã nghiên cứu sâu để hiến kế cho chính quyền phát triển TOD. Có 3 nhận định lớn được đưa ra: Một là, TOD nghe thì hay, nói thì dễ nhưng làm rất khó. Hai là, các đặc trưng cơ bản của TOD cần phải thực hiện đầy đủ để phát huy hiệu quả của mô hình này.

Và thứ ba ba, sự khác nhau về thể chế, sở hữu đất đai, mục tiêu phát triển, không thể áp dụng mô hình TOD của các nước phát triển như Mỹ, Nhật Bản vào các thành phố ở Trung Quốc. Tháng 4.2025, các chuyên gia đến từ Trung Quốc hội thảo tại Hà Nội cho biết chỉ có một số ít các thành phố có đủ điều kiện để phát triển đô thị… theo mô hình TOD.

Sơ đồ tuyến đường sắt đầu mối phía Bắc theo Quy hoạch mạng lưới đường sắt (QH1769). Ảnh: NVCC

Trong 20 năm qua, Ấn Độ cũng đã có nhiều quyết tâm hiện đại hóa nhiều thành phố lớn theo mô hình TOD, tuy vậy cũng cần viện dẫn một ví dụ TOD không chỉ mang lại "quả ngọt" thành công mà có thể đem lại "trái đắng": Năm 2005, Thành phố Hyderabad (thành phố lớn nhất phía Nam của Ấn Độ) đã dự tính đầu tư 1,052 tỷ USD cho 3 tuyến đường sắt đô thị trên cao dài 71,6km, qua 66 ga, với phương thức đầu tư PPP. Tới năm 2008 tăng lên 2,13 tỷ USD (Chính phủ bỏ ra 254,4 triệu USD, còn lại nhà đầu tư L&T thu xếp vốn). Đổi lại, L&T được nhượng quyền khai thác trong vòng 35 năm và được cấp 1,7 triệu m2 đất xung quanh 25 ga và 1,1 triệu m2 đất khu vực 03 depot để phát triển bất động sản. Năm 2011, L&T báo cáo chi phí tăng lên 2,87 tỷ USD sau đó là 3,5 tỷ USD. Năm 2017 dự án hoàn thành với ước tính khoảng 4,38 tỷ USD.

Cho đến nay, vẫn chưa có dự án bất động sản nào được phát triển dọc theo ba tuyến đường sắt nêu trên. Đáng lo ngại hơn là sản lượng hành khách thấp hơn nhiều so với kỳ vọng. Năm 2020, ước tính chỉ có khoảng 500.000 hành khách/ngày so với dự báo là 1,7 triệu hành khách/ngày. Điều này đã tạo ra áp lực tài chính rất lớn cho đơn vị vận hành. Theo báo cáo của L&T, năm 2020, lỗ lũy kế của công ty này là 439 triệu USD.

Hyderabad không phải là trường hợp duy nhất. Một khảo sát của The Economist vào tháng 4.2023 cho biết các thành phố như Bangalore, Mumbai hay Delhi… hành khách thấp hơn 50% các đô thị chi khoảng 40% ngân sách cho hệ thống metro.

Bất cập lớn trong quy hoạch đường sắt đô thị: Khoảng cách giữa tham vọng và hiện thực

Ở góc độ quy hoạch mạng lưới, kỹ sư Nguyễn Thanh Sơn, chuyên gia từng tham gia tư vấn nhiều dự án đường sắt điện khí hóa, nhận định hệ thống 14 tuyến đường sắt đô thị Hà Nội bộc lộ nhiều khoảng trống và bất hợp lý. Tổng chiều dài 619 km phần lớn được bố trí về phía Nam sông Hồng, nơi chỉ tập trung 40% dân cư đô thị, trong khi khu vực phía Bắc – nơi có đến 60% dân cư – chỉ nhận được 156 km chiều dài tuyến.

Quy hoạch mạng lưới đường sắt đô thị Hà Nội chưa có sự kết nối với những dự án giao thông liên vùng trọng yếu như tuyến đường sắt cao tốc Bắc - Nam, tuyến Lào Cai – Hải Phòng – Hà Nội hay sân bay Gia Bình. Có tuyến việc quy hoạch còn thiếu thông tin khảo sát nhu cầu đi lại (xem ở dưới). Và việc chỉ vẽ thêm tuyến trên nền bản vẽ cũ 10–20 năm trước khiến quy hoạch này vừa lỗi thời vừa thiếu tính liên kết chiến lược, khó thuyết phục các nhà đầu tư tư nhân quốc tế lẫn trong nước.

Sơ đồ tuyến đường sắt đô thị 3.2 Ga Hà Nội – Hoàng Mai của Hà Nội. Ảnh: Kinh tế Đô thị

Theo chuyên gia, một trong những điểm then chốt khiến TOD khó thành công ở Việt Nam chính là cơ chế đất đai chưa đủ minh bạch và chưa có định chế xác định lợi ích từ giá đất, khác hẳn tại Mỹ, các cơ quan vận tải đô thị có quyền thu mua, chuyển nhượng và cho thuê quyền phát triển đất. Tại Nhật Bản, mô hình tái điều chỉnh đất đã được Luật hóa để trở thành nền tảng pháp lý. Trung Quốc ban hành chỉ đạo số 81, quy định rõ nguồn thu từ tăng giá đất quanh các tuyến đường sắt phải được tái đầu tư vào phát triển hạ tầng.

Trong khi đó, tại Hà Nội, dự kiến quy hoạch 91 điểm TOD với khoảng 6.000 ha đất và đặt kỳ vọng thu về 6 tỷ USD từ đấu giá quyền sử dụng đất sau năm 2035… Mặc dù bán hết quỹ đất làm vốn phát triển đường sắt đô thị thì mới có hơn 10% mà vẫn chưa thấy một lộ trình cụ thể nào để hiện thực hóa tiến trình này? Chưa kể lấy đâu ra gần 90% vốn đầu tư còn lại.

Tuyến số 3.2: TOD có đi ngược nhu cầu đi lại?

Một minh chứng cho nguy cơ TOD đi ngược nhu cầu đi lại thực tế là dự án tuyến ĐSĐT 3.2 Ga Hà Nội – Hoàng Mai. Dự án này dự chi tới 1,75 tỷ USD để xây 8,7 km metro đi ngầm xuyên qua khu phố cũ dân cư thưa thớt, ngầm dưới sông Kim Ngưu rồi chạy ra vùng đầm hồ Yên Sở.

Với suất đầu tư lên tới hơn 200 triệu USD/km – cao hơn mức trung bình 180 triệu USD/km được Ngân hàng Thế giới công bố năm 2018 – dự án đang đặt ra nhiều câu hỏi về hiệu quả kinh tế và xã hội. Bởi khi lưu lượng khách tiềm năng không đủ lớn để tạo dòng tiền hoàn vốn và vận hành, dự án sẽ không hấp dẫn nhà đầu tư, dẫn đến nguy cơ duy trì bằng ngân sách bù lỗ kéo dài.

Để khắc phục bất hợp lý đó, một giải pháp khả thi hơn là điều chỉnh hướng tuyến ngầm qua phố Trần Hưng Đạo, đón lưu lượng khách từ sân bay Gia Bình và các tuyến đường sắt liên vận Lào Cai – Hải Phòng. Cách làm này không chỉ tiết kiệm chi phí vượt sông mà còn gia tăng lượng khách gấp nhiều lần, tạo điều kiện hình thành cộng đồng dân cư và cộng đồng kinh tế mới quanh các ga trung chuyển. Đây là ví dụ điển hình cho cách tiếp cận lấy nhu cầu thực tế và sự hình thành cộng đồng làm trọng tâm, thay vì ưu tiên những “chỉ tiêu mật độ” trên giấy.

Một loạt các tuyến xe điện không ray không người lái (Autonomous Rail Rapid Transit - ART) đã được thí điểm thành công tại Trung Quốc. Ảnh: Shine.cn

Trong bối cảnh đó, nhiều chuyên gia đang gợi mở Hà Nội cần tư duy linh hoạt hơn, thay vì chỉ bám vào TOD, nên nghiên cứu mô hình Cộng đồng định hướng giao thông (TOC - Traffic Oriented Community). Như vậy TOC không phủ định TOD mà kế thừa và mở rộng, nhấn mạnh rằng giao thông công cộng trước hết phải là chất xúc tác để kiến tạo cộng đồng gắn kết, có bản sắc. Trong mô hình TOC, không gian công cộng – quảng trường, công viên, các điểm dịch vụ cộng đồng – đóng vai trò trung tâm nuôi dưỡng sinh hoạt xã hội, tạo động lực thu hút dân cư và doanh nghiệp. Từ đó, giao thông không chỉ là phương tiện vận chuyển mà còn trở thành nền tảng tổ chức không gian đô thị đáng sống.

Một yếu tố đáng chú ý là TOC khuyến khích đa dạng phương tiện thay vì lệ thuộc hoàn toàn vào metro. Tại Trung Quốc, Australia và UAE, các thế hệ phương tiện xe điện không ray (ART) hay BRT hiện đại đã được triển khai thành công với chi phí thấp hơn nhiều và thời gian thi công chỉ từ 1–2 năm. Nếu metro tốn trung bình 180–200 triệu USD/km thì xe điện không ray chỉ cần 7–15 triệu USD/km. Trong bối cảnh ngân sách còn hạn chế và nhu cầu đi lại chưa đồng đều, giải pháp này hoàn toàn đáng để Hà Nội cân nhắc song song với các tuyến metro trọng điểm.

Sau hai năm (2024–2025) tổ chức nhiều hội thảo quốc tế về phát triển đô thị theo mô hình TOD, Báo cáo tổng hợp đã chỉ ra rằng những nỗ lực hiện tại chưa đủ để biến TOD thành dự án khả thi. Các chuyên gia quốc tế khuyến cáo Hà Nội cần sớm hình thành hành lang pháp lý rõ ràng, xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa về đất đai và phát triển chiến lược huy động vốn bền vững thông qua phát hành trái phiếu xanh, trái phiếu hạ tầng. Song song, các dự án cần chứng minh được năng lực tạo ra cộng đồng dân cư tập trung, nhu cầu đi lại ổn định, và lợi ích kinh tế – xã hội rõ rệt, thay vì chỉ dựa trên kỳ vọng tăng giá đất.

Đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông. Ảnh: TTXVN

Từ TOD đến TOC: Thay đổi tư duy lấy cộng đồng làm trung tâm

Kỳ vọng lớn lao về một Hà Nội hiện đại, xanh, thông minh và kết nối toàn cầu sẽ chỉ trở thành hiện thực nếu quy hoạch giao thông đô thị vượt qua được lối tư duy “quy hoạch giấy,” tách rời thực tiễn nhu cầu đi lại và năng lực tài chính.

Để khắc phục những bất cập hiện tại cũng như nguy cơ quy hoạch phát triển mạng lưới đường sắt đô thị không khả thi và trở thành “quy hoạch treo”, theo các chuyên gia Hà Nội cần tư duy cởi mở hơn với TOC – một cách tiếp cận đặt cộng đồng dân cư và cộng đồng kinh tế vào trung tâm mọi quyết định đầu tư. Khi đó, giao thông công cộng không chỉ là phương tiện di chuyển, mà trở thành chất xúc tác kiến tạo những không gian đô thị đáng sống, nuôi dưỡng các cộng đồng thịnh vượng và bền vững.

Với mô hình TOC, giao thông không chỉ là phương tiện vận chuyển mà còn trở thành nền tảng tổ chức không gian đô thị đáng sống. Ảnh: Lê Khánh/Đại Đoàn Kết

Cộng đồng định hướng phát triển hệ thống giao thông công cộng không chỉ đáp ứng nhu cầu đi lại của cộng đồng mà chính nó trở thành một nền kinh tế hấp dẫn, cung cấp sự di chuyển tiện nghi, an toàn, chi phí thấp… Không chỉ góp phần gia tăng cơ hội sinh kế cho cộng đồng dân cư mà còn thu hút các nhà đầu tư góp vốn, đội ngũ các chuyên gia công kỹ nghệ góp trí tuệ, công đồng doanh nghiệp góp công sức.

Sự phát triển đô thị bền vững, bởi vậy, hiện không chỉ cần một bản quy hoạch đẹp trên giấy mà còn cần một tầm nhìn đủ sâu sắc, đủ dũng cảm và đủ trách nhiệm để đặt câu hỏi: giao thông công cộng được xây dựng để đạt chỉ tiêu hay để phục vụ tiện ích của người dân? Giải được bài toán này Hà Nội sẽ thật sự bước vào kỷ nguyên phát triển bền vững và tự tin hội nhập quốc tế.

Trang Ngọc

Nguồn Người Đô Thị : https://nguoidothi.net.vn/ha-noi-truoc-nga-re-todtoc-quy-hoach-vi-giao-thong-hay-vi-cong-dong-49007.html