Nhìn lại chính sách ra đời, xóa sổ trường đại học dân lập và những hệ lụy

2 ngày trướcBài gốc

Với tư duy đổi mới của Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986 chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh được khuyến khích phát triển. Trong lĩnh vực giáo dục đại học một trong những ý tưởng đổi mới là việc chấp nhận sự tồn tại của các cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập. Theo tinh thần đó cuối năm 1988, Trung tâm đại học dân lập Thăng Long ra đời.

Sau 5 năm thí điểm hoạt động của Trung tâm đại học dân lập Thăng Long, năm 1994, Chính phủ quyết định thành lập hàng loạt trường đại học ngoài công lập. Trải qua hơn 35 năm xây dựng và phát triển, đến nay hệ thống các cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập đã có sự phát triển đáng kể.

Hôm nay trong phạm vi bài viết này, Tạp chí điện tử Giáo dục Việt Nam tổng hợp về các chính sách nhà nước đối với khu vực giáo dục đại học ngoài công lập từ khi hình thành đến nay để độc giả thuận tiện nắm bắt thông tin.

Định hướng chính sách phát triển giáo dục đại học ngoài công lập tại Việt Nam

Về mặt chính sách, Nghị quyết 04 của Ban Chấp hành Trung ương khóa VII (năm 1993) khẳng định 3 loại hình của giáo dục ngoài công lập gồm: bán công, dân lập và tư thục.

Nghị quyết 02 của Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII (1996) khẳng định tiếp: "… Tiếp tục phát triển các trường dân lập ở tất cả các bậc học. Từng bước phát triển vững chắc các trường lớp tư thục ở giáo dục mầm non, phổ thông trung học, trung học chuyên nghiệp, dạy nghề và đại học…".

Trên tinh thần đó, quy chế đầu tiên về đại học tư thục đã được ban hành tại Quyết định số 240-TTg ngày 24/5/1993. Tuy nhiên cho tới năm 2005 vẫn chưa có trường đại học tư thục ở Việt Nam.

Với hai loại hình trường ngoài công lập còn lại, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã ban hành Quy chế tạm thời trường đại học dân lập tại Quyết định số 196/QĐ-TCCB ngày 21/1/1994 (“với mục đích không kinh doanh, không vụ lợi cá nhân. Kinh phí hoạt động thường xuyên của trường đại học dân lập chủ yếu từ các nguồn ngoài ngân sách Nhà nước”) và Quy chế tạm thời trường đại học bán công tại Quyết định số 04/QĐ-TCCB ngày 3/1/1994, để định hướng cho hoạt động của hai loại trường này.

Chậm hơn, khái niệm về các loại hình trường ngoài công lập, chính sách khuyến khích (về đất đai, tín dụng, bảo hiểm) cho trường ngoài công lập được thể hiện tại Nghị quyết số 90/CP ngày 21/8/1997 của Chính phủ về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục và Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao.

Ảnh minh họa: Linh An

Liên quan tới việc thay đổi khái niệm về trường dân lập tại Nghị định 73 (quy định trường dân lập chỉ do các tổ chức đứng ra thành lập), Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Quy chế trường đại học dân lập tại Quyết định số 86/2000/QĐ-TTg ngày 18/7/2000. Quyết định 86 có một số đặc điểm như sau:

Một là, trường đại học dân lập phải do một tổ chức xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp, tổ chức kinh tế đứng đơn xin thành lập trên cơ sở huy động các nhà giáo, nhà đầu tư cùng đóng góp công sức, kinh phí và cơ sở vật chất ban đầu từ nguồn ngoài ngân sách Nhà nước.

Hai là, khẳng định tài sản của trường thuộc quyền sở hữu tập thể của các thành viên trong nhà trường.

Ba là, khẳng định phần góp vốn của các nhà đầu tư trong tài sản của trường nhưng không khẳng định rõ quyền lợi của họ.

Bốn là, hội đồng quản trị đại diện cho quyền sở hữu tập thể của các thành viên trong nhà trường (cộng đồng nhà trường).

Với 4 đặc điểm này có thể xếp trường đại học dân lập theo Quyết định 86 thuộc loại hình tổ chức không vì lợi nhuận.

Những thay đổi lớn về chính sách phát triển giáo dục ngoài công lập sau năm 2005

Thứ nhất là, Nghị quyết 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 của Chính phủ về đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa và thể dục thể thao khẳng định, Nhà nước chủ trương "…phát triển mạnh các cơ sở ngoài công lập với hai loại hình: dân lập và tư nhân. Quyền sở hữu của các cơ sở ngoài công lập được xác định theo Bộ luật dân sự… Không duy trì loại hình bán công”.

Mỗi cơ sở ngoài công lập đều có thể hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc theo cơ chế lợi nhuận. Theo cơ chế phi lợi nhuận thì ngoài phần được dùng để bảo đảm lợi ích hợp lý của các nhà đầu tư, phần để tham gia thực hiện các chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước, trợ giúp người nghèo, lợi nhuận chủ yếu được dùng để đầu tư phát triển. Theo cơ chế lợi nhuận thì lợi nhuận có thể được chia cho các cá nhân và phải chịu thuế. Nhà nước khuyến khích phát triển các cơ sở phi lợi nhuận.

Về các giải pháp, Nghị quyết 05 chỉ rõ phải hoàn thiện "quy định chế độ tài chính và trách nhiệm thực hiện chính sách và nghĩa vụ xã hội của các tổ chức hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận và áp dụng cơ chế doanh nghiệp đối với các cơ sở hoạt động theo cơ chế lợi nhuận", "hỗ trợ khuyến khích các cơ sở ngoài công lập đăng ký hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận", "có chính sách ưu đãi đối với các cơ sở ngoài công lập, đặc biệt là với các cơ sở hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận", "thực hiện việc miễn tiền sử dụng đất, thuế đất đối với các cơ sở ngoài công lập hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận", ban hành "chính sách đào tạo và hỗ trợ của Nhà nước trong việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ của các cơ sở ngoài công lập, chính sách hỗ trợ các cơ sở ngoài công lập tự đào tạo, phát triển nhân lực".

Tiếp sau văn bản quan trọng trên là Nghị định số 69/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường. Đây là những văn bản đặc biệt quan trọng, có tác dụng định hướng phát triển cho giáo dục đại học ngoài công lập ở nước ta từ năm 2005 trở lại đây.

Thứ hai là, Luật Giáo dục số 38/2005/QH11

Điều 20, Luật Giáo dục khẳng định: "Cấm lợi dụng các hoạt động giáo dục vì mục đích vụ lợi". Điều đó cũng có nghĩa là Nhà nước không chấp nhận loại hình cơ sở giáo dục vì lợi nhuận.

Điều 48 khẳng định có 3 loại hình trường của hệ thống giáo dục quốc dân: công lập, dân lập, tư thục (bỏ loại hình bán công). Tuy nhiên khái niệm trường dân lập theo cách hiểu mới là phải do cộng đồng dân cư thành lập, còn trường tư thục là do các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp, kinh tế hoặc do cá nhân thành lập. Điều đó cũng có nghĩa là: trường dân lập thuộc hình thức sở hữu chung của cộng đồng (không vì lợi nhuận); trường tư thục thuộc hình thức sở hữu chung (không vì lợi nhuận) hoặc sở hữu cá nhân (vì lợi nhuận).

Điều 66 quy định "… thu nhập còn lại được phân chia cho các thành viên góp vốn theo tỷ lệ vốn góp" dẫn đến cách hiểu là cả hai loại hình dân lập và tư thục đều có chia lợi nhuận, tức là đều mang thuộc tính vì lợi nhuận.

Điều 67 khẳng định: "Tài sản, tài chính của trường dân lập thuộc sở hữu tập thể của cộng đồng dân cư ở cơ sở; tài sản, tài chính của trường tư thục thuộc sở hữu của các thành viên góp vốn". Nội dung như vậy cho phép hiểu trường dân lập thuộc hình thức không vì lợi nhuận, còn trường tư thục thuộc hình thức vì lợi nhuận.

Đó là những bất nhất ở Luật Giáo dục 2005. Cũng tại Luật này còn khẳng định những ưu đãi của Nhà nước cho các trường dân lập và tư thục (Điều 68) và những chính sách khuyến khích đối với các nhà đầu tư cho giáo dục (Điều 104).

Nghị định số 75/2006/NĐ-CP ngày 2/8/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục và Nghị định số 31/2011/NĐ-CP ngày 11/5/2011 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 75/2006/NĐ-CP, loại hình trường đại học bán công và dân lập bị xóa bỏ thể hiện qua quy định "không thành lập các cơ sở giáo dục dân lập ở giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học" và "đối tượng tham gia Hội đồng quản trị phải là những người có vốn góp xây dựng trường". Đây là điều rất khó hiểu bởi vì bản thân loại hình trường đai học dân lập vốn chứa khá nhiều yếu tố "không vì lợi nhuận" như đã nhận xét ở trên nhưng lại bị loại bỏ.

Định hướng cho hoạt động của các trường đại học tư thục là Quyết định số 14/2005/QĐ-TTg ngày 17/1/2005 và Quyết định số 61/2009/QĐ-TTg ngày 17/4/2009 của Thủ tướng Chính phủ. Cả hai Quyết định này đều quy định các trường đại học tư thục được xây dựng theo mô hình tổ chức và hoạt động của một công ty cổ phần và có chia lợi nhuận cho những người góp vốn. Thành phần của hội đồng quản trị trường đại học tư thục được quy định chỉ có các cổ đông, không nhắc đến các thành phần đại diện cho cộng đồng xã hội, các tổ chức chính trị trong nhà trường, đội ngũ giáo chức và sinh viên.

Rõ ràng là khái niệm đại học tư thục thể hiện ở cả Quyết định 14 và 61 đều mang đậm nét bản chất "vì lợi nhuận". Hai năm sau, Quyết định 61 được sửa đổi và bổ sung tại Quyết định số 63/2011/QĐ-TTg ngày 10/11/2011 của Thủ tướng Chính phủ theo hướng gần với mô hình Công ty trách nhiệm hữu hạn hơn.

Với sự ra đời của các quy chế tổ chức và hoạt động của trường đại học tư thục, cho đến cuối năm học 2005 - 2006, trong khu vực giáo dục đại học ngoài công lập chỉ còn hai loại hình trường dân lập (19 trường) và tư thục.

Để tiếp tục triển khai Nghị định 75/2006/NĐ-CP của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 122/2006/QĐ-TTg ngày 29/5/2006 chuyển toàn bộ 19 trường đại học dân lập qua loại hình trường đại học tư thục. Với quyết định này trong khu vực giáo dục đại học, các yếu tố "không vì lợi nhuận" đã dần được thay thế bằng các yếu tố "vì lợi nhuận".

Triển khai Quyết định số 122, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã ban hành Thông tư số 20/2010/TT-BGDĐT ngày 16/7/2010 quy định nội dung, trình tự, thủ tục chuyển đổi trường đại học dân lập sang loại hình trường đại học tư thục. Theo thông tư này, căn cứ để được công nhận là "người góp vốn" là tiền bạc, đất đai và vật dụng mà người đó mang vào trường, không tính đến các loại vốn "trừu tượng" như trí tuệ, công sức của nhà giáo dục, nhà quản lý. Bởi vậy có tình trạng là sau chuyển đổi, trường đại học bị tuột khỏi tay số đông người thực sự có công lớn trong việc thành lập và xây dựng trường dân lập để rơi vào tay những nhà đầu tư có nhiều tiền. Chính điều đó đã làm cho Quyết định 122 và Thông tư 20 rất khó khăn để đi vào cuộc sống, dù cho Bộ Giáo dục và Đào tạo đã đưa ra nhiều chế tài cực kỳ nghiêm khắc với những trường không chịu chuyển đổi. Trên thực tế, đến nay (2025) vẫn còn Trường Đại học dân lập Phương Đông chưa chuyển đổi.

Năm 2006, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 122/2006/QĐ-TTg ngày 29/5/2006 chuyển toàn bộ 19 trường đại học dân lập qua loại hình trường đại học tư thục nhưng đến nay (2025) Trường Đại học dân lập Phương Đông chưa thực hiện chuyển đổi.

Đáng nói, theo Thông tư số 20/2010/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo hướng dẫn về việc chuyển đổi loại hình trường thì sau khi chuyển đổi tất cả các trường dân lập đều phải chuyển qua khoác cùng một “tấm áo” duy nhất có chung một “kích cỡ” (tức là chỉ theo mô hình trường tư thục có lợi nhuận). Trong khi trên thế giới đâu phải chỉ có một loại hình trường tư thục duy nhất mà có tới 2 loại hình: trường tư thục có lợi nhuận và trường tư thục phi lợi nhuận.

Cũng theo Thông tư này, tiêu chí duy nhất để xác định “chủ” mới của các trường dân lập là phần tiền góp của các cá nhân: “chủ” nào không có tiền thì phải chuyển ghế từ vị trí “chủ” qua vị trí “người làm thuê”, trường nào không có đủ vốn góp cá nhân từ 50 tỉ đồng trở lên (cho dù có vốn tích lũy lớn gấp nhiều lần) thì phải “bán” trường cho các “chủ” mới.

Chuyển đổi các trường đại học dân lập sang tư thục là một chủ trương lớn của Nhà nước. Đáng lẽ khi chuyển đổi Nhà nước hãy để cho các trường được quyền lựa chọn cho mình hướng chuyển đổi theo kiểu này hay kiểu khác, chứ không chuyển đổi theo kiểu “chỉ có một cái áo duy nhất”.

Sau nhiều góp ý, năm 2014, Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Thông tư số 45/2014/TT-BGDĐT ngày 17/12/2014 (thay thế Thông tư 20/2010/TT-BGDĐT) quy định về việc chuyển đổi loại hình trường đại học dân lập sang loại hình trường đại học tư thục. Tuy có một số điểm tiến bộ hơn so với Thông tư 20 (như bỏ quy định cứng về vốn điều lệ 50 tỷ đồng, chấp nhận giải quyết quyền lợi chính đáng, hợp pháp đối với những người có công trong quá trình thành lập và phát triển nhà trường dân lập) còn những nội dung chủ chốt về cơ bản vẫn như cũ.

Ví như, vốn của các tổ chức, cá nhân góp vốn ban đầu và vốn góp trong quá trình hoạt động của trường dân lập được chuyển thành cổ phần khi chuyển đổi sang trường tư thục; Tài sản do biếu tặng hoặc cấp phát và được hình thành từ kết quả hoạt động của trường dân lập là tài sản sở hữu chung hợp nhất không phân chia và được chuyển thành tài sản sở hữu chung hợp nhất không phân chia của trường tư thục; Tổ chức xin thành lập trường dân lập và những cá nhân có công nếu chưa góp vốn được ưu tiên góp vốn để trở thành cổ đông của trường tư thục; Và vốn điều lệ của trường tư thục khi chuyển đổi là vốn của các tổ chức, cá nhân góp ban đầu và góp trong quá trình hoạt động của trường dân lập. Việc tăng thêm vốn điều lệ thuộc quyền quyết định của Hội đồng quản trị trường dân lập.

Thứ ba là, Điều lệ trường đại học ban hành tại Quyết định số 70/2014/QĐ-TTg ngày 10/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ chấp nhận cả 2 loại hình trường đại học tư thục (có lợi nhuận) và trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận. Nhưng điểm hạn chế của Điều lệ này nằm ở chỗ đã đưa ra một quy định rất không thực tế đòi hỏi các trường tư thục muốn được chuyển đổi qua loại hình tư thục hoạt động không vì lợi nhuận thì phải được sự đồng thuận của đại diện tối thiểu 75% tổng số vốn góp của các thành viên góp vốn (Khoản 2, Điều 34).

Thứ tư là, Luật Giáo dục đại học hợp nhất số 08/2012/QH13 và số 34/2018/QH14, Nghị định hướng dẫn số 99/2019/NĐ-CP.

Luật này quy định “Cơ sở giáo dục đại học tư thục do nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài đầu tư, bảo đảm điều kiện hoạt động”, còn “ Cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là cơ sở giáo dục đại học mà nhà đầu tư cam kết hoạt động không vì lợi nhuận, được ghi nhận trong quyết định cho phép thành lập hoặc quyết định chuyển đổi loại hình cơ sở giáo dục đại học; hoạt động không vì lợi nhuận, không rút vốn, không hưởng lợi tức; phần lợi nhuận tích lũy hằng năm thuộc sở hữu chung hợp nhất không phân chia để tiếp tục đầu tư phát triển cơ sở giáo dục đại học”.

Tại luật này Nhà đầu tư/Hội đồng nhà đầu tư được đặt ở vị trí quyên lực cao nhất, được quyền can thiệp toàn diện vào mọi hoạt động của trường đại học tư thục; quyết định số lượng, cơ cấu hội đồng trường; được quyền bầu hoặc cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm thành viên bầu của Hội đồng trường do Hội đồng trường đề xuất; xử lý vi phạm của Hội đồng trường; quyết định tổ chức lại hoặc giải thể trường; công nhận Chủ tịch Hội đồng trường do Hội đồng trường bầu…

Khác với Điều lệ trường đại học tại Quyết định số 70, Hội đồng trường tại Luật Giáo dục đại học hiện nay bị đẩy về vị thế thứ yếu. Điều 17 quy định Hội đồng trường của trường đại học tư thục, trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là tổ chức quản trị, đại diện cho nhà đầu tư và các bên có lợi ích liên quan.

Về cơ cấu thành viên Hội đồng trường của trường đại học tư thục (có lợi nhuận) bao gồm đại diện nhà đầu tư, thành viên trong và ngoài trường đại học do hội nghị nhà đầu tư bầu, quyết định theo tỷ lệ vốn góp.

Hội đồng trường của trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận bao gồm đại diện nhà đầu tư do các nhà đầu tư bầu, quyết định theo tỷ lệ vốn góp; thành viên trong và ngoài trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận. Luật không quy định tỉ lệ số lượng thành viên giữa các nhóm đối tượng. Thành viên trong trường đại học bao gồm thành viên đương nhiên và thành viên bầu bởi hội nghị toàn thể hoặc hội nghị đại biểu của trường đại học.

Từ những phân tích trên đã chỉ ra những điểm hạn chế của Luật Giáo dục đại học hiện hành, thậm chí là bước thụt lùi so với Quyết định số 70/2014/QĐ-TTg, vì:

Nhà đầu tư có quyền lực tối thượng, thậm chí có quyền định đoạt thành phần và nhân sự Hội đồng trường, có quyền phủ định các nghị quyết của Hội đồng trường.

Không quy định tỉ lệ thành viên của các nhóm đối tượng trong Hội đồng trường nên các nhà đầu tư ở trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận, cho dù không được chia lợi tức, nhưng vẫn có thể tham gia chiếm đoạt quyền lực và tranh giành quyền lực.

Định nghĩa về cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận như tại Điểm b, Khoản 2 Điều 7 là không đủ, chỉ nặng hình thức (tại Hoa Kỳ các trường tư phần đông đều là tổ chức không vụ lợi (non-profit corporations), chịu sự kiểm tra của sở thuế và luật pháp và khi hội đủ điều kiện về quá trình hoạt động mới được luật pháp chứng nhận là công ty không vụ lợi).

Quyết định số 122/2006/QĐ-TTg ngày 29/5/2006 chuyển toàn bộ 19 trường đại học dân lập qua loại hình trường đại học tư thục gồm:

1.Trường Đại học dân lập Thăng Long.

2. Trường Đại học dân lập Đông Đô.

3. Trường Đại học dân lập Phương Đông.

4. Trường Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà Nội.

5. Trường Đại học dân lập Hải Phòng.

6. Trường Đại học dân lập Duy Tân.

7. Trường Đại học dân lập Bình Dương.

8. Trường Đại học dân lập Lạc Hồng.

9. Trường Đại học dân lập Cửu Long.

10. Trường Đại học dân lập Văn Lang.

11. Trường Đại học dân lập Văn Hiến.