Phân biệt hình thức sở hữu của hệ thống giáo dục đại học Việt Nam

20 giờ trướcBài gốc

Tự chủ đại học ở nước ta đã được khởi động từ nhiều năm nay nhưng tiến triển rất chậm, còn nhiều vướng mắc. Trong cả giới quản lý lẫn học thuật vẫn còn nhầm lẫn giữa trao quyền tự chủ cho trường đại học với việc nhà nước phân quyền cho cơ sở cũng như với đòi hỏi cơ sở phải tự túc về tài chính. Do đó có rất nhiều vấn đề cần được làm rõ, bắt đầu từ quan niệm chủ sở hữu của trường đại học.

Bài viết này phân tích rõ về các hình thức sở hữu, cơ chế Hội đồng trường và kiến nghị hướng giải quyết bài toán tự chủ cho giáo dục đại học Việt Nam.

Các hình thức sở hữu trong giáo dục đại học

Nhà nước đã có một hành lang pháp lý gắn việc đầu tư với một số loại hình sở hữu tài sản để thu hút người dân tham gia hoạt động xã hội hóa nhằm phát triển giáo dục đại học.

Trước năm 2015: Theo Bộ Luật Dân sự 2005, Việt Nam có các hình thức sở hữu cơ bản như sau:

Sở hữu Nhà nước: Từ sau năm 1975 các cơ sở giáo dục đại học trong cả nước chỉ có một hình thức sở hữu duy nhất là sở hữu Nhà nước (Điều 200, Bộ Luật Dân sự 2005). Các trường đều chịu quản lý trực tiếp của một cơ quan nhà nước, thường được gọi là “Cơ quan/Bộ chủ quản”.

Sở hữu tập thể: Đầu những năm 90 của thế kỉ XX một số trường đại học dân lập ra đời theo sáng kiến của nhiều nhà giáo, nhà khoa học. Trước nhu cầu bức thiết của công tác quản lý, đầu năm 1994, Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo ký ban hành quy chế tạm thời đại học dân lập “với mục đích không kinh doanh, không vụ lợi cá nhân. Kinh phí hoạt động thường xuyên của trường đại học dân lập chủ yếu từ các nguồn ngoài ngân sách Nhà nước” (Quyết định 196/TCCB ngày 21/1/1994 của Bộ Giáo dục và Đào tạo).

6 năm sau, Thủ tướng chính thức ban hành Quyết định 86/2000/ QĐ-TTg về quy chế trường đại học dân lập trong đó nói rõ “huy động các nhà giáo, nhà đầu tư cùng đóng góp công sức, kinh phí và cơ sở vật chất ban đầu từ nguồn ngoài ngân sách Nhà nước” và đồng thời tuyên bố “Tài sản của trường thuộc quyền sở hữu tập thể của những người góp vốn đầu tư, các giảng viên, cán bộ và nhân viên nhà trường”.

Như vậy, tài sản của trường đại học dân lập sau khi trừ phần vốn góp của tập thể, cá nhân và phân chia cho các hoạt động của trường, kể cả trả lãi vốn vay, vốn góp, là tài sản không chia thuộc sở hữu tập thể của nhà trường.

Ảnh minh họa: Mộc Trà

Sở hữu chung của cộng đồng: Đến năm 2005, Luật Giáo dục 2005 định nghĩa lại: “Trường dân lập do cộng đồng dân cư ở cơ sở thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí hoạt động”. Đối chiếu với Bộ Luật Dân sự (Điều 220) thì tài sản của trường dân lập (theo Luật Giáo dục 2005) thuộc sở hữu chung của cộng đồng.

Tuy nhiên, Nghị định 75/2006/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Giáo dục 2005 không cho phép lập các trường dân lập ở khu vực giáo dục đại học, vì vậy Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 122/2006/QĐ-TTg quy định các trường đại học dân lập phải chuyển qua loại hình trường đại học tư thục.

Tám năm sau loại hình trường do cộng đồng đầu tư lại được nhắc trở lại ở Nghị quyết 29-NQ/TW năm 2013 của Ban chấp hành trung ương Khóa XI.

Sở hữu tư nhân: Từ năm 2005, Nhà nước cho phép tổ chức, cá nhân góp vốn, “đưa tài sản vào nhà trường để thành chủ sở hữu của nhà trường” (Quyết định 14/2005/QĐ-TTg và QĐ 61/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ). Theo Bộ Luật Dân sự 2005, những trường này có tài sản thuộc sở hữu tư nhân (Điều 211).

Từ năm 2015 trở lại đây: Theo Bộ Luật Dân sự 2015, khái niệm về các hình thức sở hữu đã có sự thay đổi rất lớn. Theo bộ luật này, trong lĩnh vực giáo dục đại học có thể sẽ có các hình thức sở hữu sau:

Sở hữu toàn dân (Điều 197, Bộ Luật Dân sự 2015): Sở hữu toàn dân bao gồm “đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời... và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý”. Rõ ràng với loại sở hữu này, cộng đồng xã hội (tức toàn dân) là chủ sở hữu, còn Nhà nước chỉ là “đại diện cho chủ sở hữu”:

Như vậy, tất cả các cơ sở giáo dục đại học lâu nay thuộc sở hữu Nhà nước (trường công lập) nay phải chuyển sang sở hữu toàn dân lấy cộng đồng xã hội là chủ sở hữu.

Sở hữu riêng (Điều 205, Bộ Luật Dân sự 2015): Sở hữu riêng là sở hữu “của một cá nhân hoặc một pháp nhân”. Theo định nghĩa này, chủ sở hữu của sở hữu riêng chỉ có thể là một cá nhân hoặc một pháp nhân. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học chỉ do một cá nhân hoặc một pháp nhân (thí dụ một công ty, tập đoàn, hội đoàn) đầu tư thành lập, bất kể thuộc diện công lập hay tư thục, đều thuộc về sở hữu riêng.

Sở hữu chung (Điều 207): Sở hữu chung là “sở hữu của nhiều chủ thể đối với tài sản”. Các chủ thể tham gia vào sở hữu chung có thể mang thuộc tính công, thuộc tính tư, hoặc lẫn lộn cả công lẫn tư.

Có 2 dạng sở hữu chung cơ bản là sở hữu chung theo phần và sở hữu chung hợp nhất.

Sở hữu chung theo phần là “sở hữu chung mà trong đó phần quyền sở hữu của mỗi chủ sở hữu được xác định đối với tài sản chung “(Điều 209). Theo định nghĩa này, chủ sở hữu trong dạng sở hữu này chính là các chủ thể đầu tư. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học thuộc diện sở hữu này có thể là các trường đại học tư thục (nhiều thành viên đầu tư) hoặc trường đại học bán công (hợp tác công tư).

Sở hữu chung hợp nhất là “sở hữu chung mà trong đó, phần quyền sở hữu của mỗi chủ sở hữu chung không được xác định đối với tài sản chung” (Điều 210). Theo định nghĩa này, chủ sở hữu ở đây cũng chính là các chủ thể đầu tư nhưng khác với dạng sở hữu theo phần, họ có quyền, nghĩa vụ ngang nhau đối với tài sản thuộc sở hữu chung. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học dân lập đều thuộc dạng sở hữu này.

Điều đáng lưu ý là theo Điều 210, Bộ Luật Dân sự 2015 sở hữu chung hợp nhất lại được chia thành 2 dạng: có thể phân chia và không thể phân chia. Có thể thấy hầu hết các trường đại học dân lập của Việt Nam trước đây đều hoạt động theo kiểu sở hữu chung hợp nhất có thể phân chia này.

Bộ Luật Dân sự 2015 cũng quy định một số biến thể của sở hữu chung như là sở hữu chung của cộng đồng (trường dân lập theo định nghĩa của Luật Giáo dục 2005, Nghị quyết 29,…) sở hữu chung của các thành viên gia đình (trường gia đình), sở hữu chung của vợ chồng, sở hữu chung hỗn hợp. Trong các loại sở hữu đặc thù này, rất đáng quan tâm là sở hữu chung hỗn hợp là “sở hữu đối với tài sản do các chủ sở hữu thuộc các thành phần kinh tế khác nhau” (Điều 215). Loại hình sở hữu này trong tương lai gần ở Việt Nam sẽ rất phát triển do phù hợp với chủ trương đẩy mạnh hợp tác công – tư của Đảng và Nhà nước.

Chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học

Chủ sở hữu tài sản của mọi hình thức sở hữu đã được xác lập tại Bộ Luật Dân sự. Tuy nhiên, khái niệm này từ sau năm 2015 đã có sự thay đổi rất cơ bản đối với các tài sản công. Trước năm 2015, các tài sản công đều thuộc sở hữu nhà nước, cụ thể, Bộ Luật Dân sự 2005 khẳng định “Nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu” đối với tài sản loại này (Điều 201). Từ năm 2015 đến nay, theo Bộ Luật dân sự 2015, các tài sản công thuộc sở hữu toàn dân. Do đó, chủ sở hữu của các tài sản thuộc sở hữu toàn dân sẽ phải là cộng đồng xã hội, còn Nhà nước chỉ đóng vai trò đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền của chủ sở hữu (các Điều 197, 198).

Để thực hiện quyền của chủ sở hữu, chủ sở hữu có thể trực tiếp nắm, cũng có thể ủy quyền cho một pháp nhân hoặc cá nhân nào đó làm đại diện. Đối với các chủ thể giáo dục đại họccông lập, chủ sở hữu (toàn dân) có thể chọn một cơ quan Nhà nước (các Điều 197, 198 Bộ Luật Dân sự 2015) hoặc có thể chọn Hội đồng trường để đại diện cho mình (Điều 16 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học quy định: “ Hội đồng trường của trường đại học công lập là tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”). Trường hợp đầu tương ứng với định chế cơ quan chủ quản, trường hợp sau tương ứng với định chế hội đồng.Tuy nhiên chỉ trong trường hợp sau thì trường đại học mới thực sự có quyền tự chủ.

Ảnh minh họa: HUST

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học cũng chỉ rõ đối với khu vực giáo dục đại học ngoài công lập: “Hội đồng trường của trường đại học tư thục, trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là tổ chức quản trị, đại diện cho nhà đầu tư và các bên có lợi ích liên quan” (Điều 17).

Đến đây, có thể nhận thấy quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học (cả công lẫn tư) chỉ có được khi chủ sở hữu chấp nhận trao quyền đại diện cho hội đồng trường.

Trong giáo dục đại học, Hội đồng trường là “tổ chức thực quyền cao nhất trong một cơ sở giáo dục đại học”, như Nghị quyết 19-NQ/TW năm 2017 đã khẳng định. Mặt khác, Hội đồng trường lại đại diện cho chủ sở hữu nên thành phần của Hội đồng trường phải do chủ sở hữu lựa chọn.

Về thành phần, thông thường Hội đồng trường có 2 nhóm thành viên: nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu và nhóm đại diện cho cộng đồng xã hội (để mở rộng dân chủ). Chỉ trong trường hợp cơ sở cơ sở giáo dục thuộc sở hữu toàn dân thì 2 nhóm này mới nhập làm một. Vì các quyết định của Hội đồng trường tuân theo nguyên tắc đa số nên lẽ thường tình nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu phải chiếm đa số. Tuy nhiên, trong trường hợp chủ sở hữu tự nguyện từ bỏ lợi ích của mình (cả về tài chính lẫn quyền lực) thì trong thành phần của Hội đồng trường chỉ còn nhóm thứ 2 đại diện cho cộng đồng xã hội. Đây là trường hợp của trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận.

Cần tách bạch rõ loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận và không vì lợi nhuận

Luật 34/2018/QH14 (Điều 7) quy định, chỉ có 2 loại hình cơ sở giáo dục đại học là trường đại học công lập và trường đại học tư thục (bao gồm cả trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận). Tuy nhiên nếu căn cứ vào tính đa dạng về loại hình sở hữu, chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu như đã nêu ở Bộ Luật Dân sự 2015 thì Việt Nam từ trước tới nay và trong tương lai gần có thể có nhiều loại hình cơ sở giáo dục đại học hơn.

Luật 34/2018/QH14 tại các Điều 16, 17 và 18 quy định chung chung thành phần nhân sự của 2 loại hình trường đại học công lập và tư thục. Tuy nhiên để có được một Hội đồng trường “đích thực”,”hữu hiệu” thì thành phần nhân sự và phương thức làm việc của nó cần được tính toán cụ thể hơn (Xem ở bảng).Các thông tin ở phụ lục này sẽ có lợi cho các cơ sở giáo dục đại học khi soạn thảo Quy chế tổ chức và hoạt động cụ thể của mình.

Phân loại các cơ sở giáo dục theo thuộc tính sở hữu (theo Bộ Luật Dân sự 2015)

Chính vì vậy, Nhà nước cần phải tách bạch rõ hơn hai loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận và hoạt động không vì lợi nhuận kèm theo các định chế về tổ chức và tài chính, đồng thời có giải pháp tháo gỡ khó khăn cho các trường khi chuyển loại hình, chứ không nên xem trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận chỉ là một dạng đặc biệt của trường đại học tư thục (như quan niệm hiện tại ở Luật 34/2018/QH14). Ngoài ra cũng cần phân biệt rõ các khái niệm nhà đầu tư và người góp vốn.

Đối với trường đại học tư thục (hoạt động có lợi nhuận): Quy chế về tổ chức và hoạt động của trường đại học tư thục một thời gian dài chỉ áp dụng được đối với loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận. Ở loại trường này Đại hội đồng cổ đông là cơ quan quyền lực cao nhất trong nhà trường; các cổ đông (tức là người góp vốn) không chỉ được hưởng lợi tức không giới hạn mà còn có quyền được can thiệp vào công việc điều hành nhà trường, được giữ các vị trí trọng trách trong trường; còn các cán bộ, nhân viên của trường (từ Hiệu trưởng trở xuống) thực chất chỉ là những người được các cổ đông (nhất là những cổ đông có cổ phần lớn) tuyển dụng. Do đó các nhà giáo dục, các nhà quản lý nếu không có vốn góp thì đương nhiên phải chấp nhận đứng ở vị trí bị điều hành. Đối với loại trường này, sự cạnh tranh quyết liệt chỉ diễn ra (nếu có), giữa các cổ đông lớn, thông qua hình thức mua bán, chuyển nhượng cổ phần (như đang xảy ra tại một số trường đại học tư thục hiện nay).

Về cơ bản, đối với trường vì lợi nhuận có thể giữ hầu hết những gì đã ban hành trong các quy chế tổ chức, hoạt động trường đại học tư thục trước đây và chỉ loại bỏ đi những gì không phù hợp với mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn nhiều thành viên (hoặc công ty cổ phần) được quy định ở Luật Doanh nghiệp.

Tuy nhiên cần lưu ý Luật 34/2018/QH14 và Nghị định 99/2019/NĐ-CP cho nhà đầu tư có quyền lực quá lớn, thậm chí có thể dễ dàng vô hiệu hóa Hội đồng trường, điều này gây ra bất cập. Lẽ ra, quyền lực của các nhà đầu tư chỉ nên giới hạn qua ý kiến và lá phiếu của các đại diện của mình trong Hội đồng trường khi ra các nghị quyết.

Đối với trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận: Những quy định cho loại trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận, mặc dù đã được ban hành tại Điều lệ trường đại học hiện hành, nhưng cần được điều chỉnh tiếp với các định hướng như sau:

Phải làm rõ khái niệm "cơ sở giáo dục đại học hoạt động không vì lợi nhuận" là cơ sở giáo dục đại học do các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế hoặc cá nhân thành lập, góp vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, bảo đảm kinh phí hoạt động chủ yếu bằng vốn ngoài ngân sách nhà nước; được chuyển giao cho các đại diện ưu tú của cộng đồng xã hội quản trị.

Đại hội toàn trường là cơ quan quyền lực cao nhất trong trường đối với trường dân lập kiểu cũ (sở hữu tập thể). Trong trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận Đại hội toàn trường, nếu được thành lập, chỉ được xem như một tổ chức tham vấn rộng rãi, giống như ở các trường đại học công lập.

Hội đồng trường là tổ chức quản trị, là cơ quan quyền lực cao nhất trong trường, là đại diện duy nhất cho chủ sở hữu trong trường hợp chủ sở hữu đã chấp nhận trao quyền đại diện cho cộng đồng xã hội, trong đó có cả các nhà đầu tư, người góp vốn. Hội đồng trường không can thiệp trực tiếp vào công việc điều hành hàng ngày của Ban Giám hiệu nhà trường. Thành phần của Hội đồng trường cũng giống như Hội đồng trường của các trường đại học công lập tự chủ, nhưng có thêm đại diện của các nhà đầu tư. Với tính chất và cơ cấu hội đồng như vậy, trên thực tế có sự tiếp cận rất gần giữa trường công lập tự chủ và trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận.

Các thành viên góp vốn được cộng đồng vinh danh, được cử đại diện vào hội đồng trường, được hưởng lãi suất không vượt quá lãi suất trái phiếu chính phủ (nhưng ở đây không nên gọi là lãi suất mà nên gọi là tiền thưởng cho những người có công xây dựng trường ban đầu) và được ưu tiên bảo toàn vốn góp.

Tiến sĩ Lê Viết Khuyến – Phó Chủ tịch Hiệp hội Các trường đại học, cao đẳng Việt Nam

Nguồn Giáo Dục VN : https://giaoduc.net.vn/phan-biet-hinh-thuc-so-huu-cua-he-thong-giao-duc-dai-hoc-viet-nam-post248360.gd