Sửa Hiến pháp: Phải phân biệt rõ 'cấp hành chính' và 'cấp chính quyền'

một ngày trướcBài gốc

Ngày 30/5, phát biểu tại hội nghị lấy ý kiến đối với dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013 (sau đây gọi chung là Dự thảo) do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức, TS. Nguyễn Sĩ Dũng - Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội cho rằng bất kỳ đổi mới nào, nhất là ở cấp độ hiến định, đều cần được cân nhắc kỹ lưỡng để bảo đảm không chỉ đúng về định hướng chính trị, mà còn vững vàng về kỹ thuật lập hiến.

Trong đó, những điều chỉnh liên quan đến chương về chính quyền địa phương được đặc biệt quan tâm vì tác động sâu rộng đến toàn bộ hệ thống quản trị từ Trung ương đến cơ sở.

TS. Nguyễn Sĩ Dũng - Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội.

Theo ông Dũng, Dự thảo đã thể hiện nhiều điểm tiến bộ đã được ghi nhận. Thứ nhất, Dự thảo sửa đổi Điều 110 của Hiến pháp đã thay thế cách liệt kê cứng các cấp hành chính bằng quy định khái quát: "Đơn vị hành chính gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương." Cách quy định này tạo điều kiện cho việc tái cấu trúc hệ thống đơn vị hành chính theo hướng tinh gọn, linh hoạt, phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn mới.

Thứ hai, định hình khung pháp lý cho mô hình chính quyền hai cấp. Việc tổ chức chính quyền địa phương được xác định "phù hợp với đặc điểm của từng loại đơn vị hành chính", mở đường cho mô hình chính quyền hai cấp (tỉnh và cơ sở) vốn đang được thí điểm và đánh giá tích cực tại nhiều địa phương. Điều này tạo điều kiện cắt giảm tầng nấc trung gian, đơn giản hóa quy trình hành chính, tăng tính trực tiếp và gần dân của bộ máy công quyền.

Thứ ba, bảo đảm tính thống nhất và chính danh của bộ máy chính quyền. Dự thảo tiếp tục khẳng định nguyên tắc chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND, bảo đảm nguyên tắc chính quyền của dân, do dân và vì dân. Đây là điểm quan trọng để duy trì tính dân chủ đại diện và trách nhiệm giải trình trong bộ máy nhà nước.

Tuy nhiên, chuyên gia này cho rằng Dự thảo vẫn còn có một số vấn đề cần được quan tâm xem xét về kỹ thuật lập hiến và tư duy thể chế.

Theo ông Dũng, muốn tổ chức chính quyền địa phương một cách hiện đại, hiệu quả và bền vững, điều kiện tiên quyết là Hiến pháp phải làm rõ hai khái niệm nền tảng: cấp hành chính và cấp chính quyền.

Trong khoa học lập hiến hiện đại, cấp hành chính là đơn vị quản lý lãnh thổ, nơi tổ chức bộ máy để điều hành công vụ, quản lý dân cư, cung cấp dịch vụ công. Cấp chính quyền là nơi thiết lập đầy đủ bộ máy quyền lực nhà nước tại chỗ (HĐND và UBND), thực hiện quyền tự quản của cộng đồng. Việc đánh đồng hai khái niệm này dễ dẫn đến hệ quả: không có cấp chính quyền thì không thể có cấp hành chính thực thi công vụ. Tuy nhiên, Dự thảo hiện hành chưa phân định rõ ràng giữa hai cấp này.

Thứ nhất, Điều 110 không xác lập rõ các cấp chính quyền và hạn chế khả năng tổ chức cấp hành chính mới phù hợp thực tiễn. Dự thảo quy định: “Các đơn vị hành chính gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố...” Cách quy định này thiếu khái niệm "cấp chính quyền", đồng thời khóa cứng mô hình hành chính ba tầng, loại bỏ khả năng thiết lập cấp hành chính vùng – trong khi thực tiễn sáu vùng kinh tế - xã hội hiện nay cho thấy nhu cầu điều phối và liên kết vùng là rất lớn. Nếu Hiến pháp không mở đường cho cấp vùng, các thiết chế hiện tại sẽ thiếu tính chính danh và hiệu lực pháp lý lâu dài.

Thứ hai, Điều 111 đồng nhất đơn vị hành chính với đơn vị có chính quyền. Dự thảo quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính...”, hàm ý ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đó phải có HĐND và UBND. Trong khi đó, thông lệ quốc tế lại cho thấy cấp hành chính và cấp có chính quyền là hai khái niệm tách biệt. Ở Pháp, Nhật, Hàn, nhiều cấp hành chính không tổ chức chính quyền đầy đủ – chỉ những cấp có khả năng và nhu cầu tự quản mới có thiết chế dân cử và hành pháp. Điều này phản ánh nguyên tắc phổ biến trong tổ chức nhà nước hiện đại. Việc bắt buộc mỗi cấp hành chính đều có chính quyền sẽ mâu thuẫn với chủ trương tinh gọn bộ máy, bỏ cấp huyện như một cấp chính quyền.

Thứ ba, Điều 112 chưa thể hiện đúng mô hình phân quyền hiện đại, còn nặng tư duy kiểm soát từ trên xuống. Dự thảo quy định: “Chính quyền địa phương chịu sự giám sát của HĐND cấp trên và cơ quan nhà nước có thẩm quyền” – phản ánh tư duy phân quyền kiểu “búp bê Nga”, thiếu tự chủ, không rõ trách nhiệm. Trong khi đó, Tổng Bí thư Tô Lâm đã nhấn mạnh yêu cầu: “Địa phương quyết – Địa phương làm – Địa phương chịu trách nhiệm.” Để thể chế hóa tinh thần này, Hiến pháp cần áp dụng mô hình phân quyền bổ trợ: địa phương được toàn quyền thực hiện nhiệm vụ trong khả năng, Trung ương chỉ can thiệp khi cần thiết. Việc giám sát chính quyền địa phương nên do HĐND cùng cấp và nhân dân địa phương thực hiện – những chủ thể đại diện thực chất và gần gũi nhất.

TS. Nguyễn Sỹ Dũng trình bày tại hội nghị.

Nêu phương án sửa đổi ba điều khoản trong Dự thảo, TS.Nguyễn Sỹ Dũng cho rằng cần sửa Điều 110 để xác lập rõ mô hình chính quyền ba cấp và mở không gian pháp lý linh hoạt cho các đơn vị hành chính, cụ thể: "Các cấp chính quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm: trung ương, tỉnh và cơ sở. Các đơn vị hành chính sẽ do luật định."

Cách sửa này vừa đơn giản, rõ ràng, vừa mở đường để Quốc hội quyết định tổ chức các cấp hành chính mới như cấp vùng, cấp siêu đô thị, mà không cần sửa Hiến pháp trong tương lai.

Với Điều 111 để phân biệt rõ cấp hành chính và cấp có chính quyền, cần sửa thành: "Chính quyền địa phương được tổ chức tại một số đơn vị hành chính nhất định theo quy định của pháp luật, phù hợp với yêu cầu tự quản của cộng đồng dân cư." Quy định như vậy sẽ cho phép có thể điều chỉnh các cấp hành chính trung gian không có chính quyền khi cần thiết, đồng thời bảo đảm tính linh hoạt trong tổ chức bộ máy.

Với Điều 112 để thể chế hóa mô hình phân quyền bổ trợ và giám sát đúng cấp, cần sửa thành: "Chính quyền địa phương được trao quyền chủ động trong việc quyết định và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ thuộc phạm vi địa phương, trừ những việc luật quy định thuộc thẩm quyền của Trung ương. Chính quyền địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp và của nhân dân tại địa phương." Sửa đổi này sẽ tạo tiền đề pháp lý cho việc trao quyền thực chất cho địa phương, đồng thời bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thực sự trước nhân dân.

"Như Tổng bí thư Tô Lâm đã xác định, chúng ta đang tiến hành cuộc cách mạng tinh gọn bộ máy theo phương châm "vừa chạy, vừa xếp hàng", vừa làm, vừa điều chỉnh. Muốn hiện thực hóa được phương châm này, thì Hiến pháp phải có được độ mở phù hợp", TS.Nguyễn Sỹ Dũng nhấn mạnh.

Mạnh Quốc - Hữu Thắng

Nguồn Người Đưa Tin : https://nguoiduatin.vn/sua-hien-phap-phai-phan-biet-ro-cap-hanh-chinh-va-cap-chinh-quyen-204250530144501906.htm