Luật đô thị đặc biệt cần nhìn văn hóa như một 'hạ tầng mềm'

2 giờ trướcBài gốc

LTS: Trong quá trình xây dựng Luật Đô thị đặc biệt, câu chuyện không chỉ nằm ở cơ chế tài chính, hạ tầng hay quyền tự chủ cho các siêu đô thị, mà còn ở cách gìn giữ những giá trị làm nên bản sắc riêng của thành phố. Với TP.HCM, đó là ký ức đô thị, không gian văn hóa cộng đồng, di sản kiến trúc, đời sống cư dân và sức sống xã hội đã được tích lũy qua nhiều thế hệ.

Bài viết dưới đây là tham luận của TS. Nguyễn Thị Hậu - Tổng Thư ký Hội Hoa học Lịch sử TP.HCM - Nguyên Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM - tại Hội thảo khoa học tham vấn ý kiến chuyên gia, nhà khoa học, trí thức tiêu biểu về dự thảo Luật Đô thị đặc biệt do UBND TP.HCM tổ chức ngày 22.5 vừa qua. Từ góc nhìn quy hoạch và quản trị đô thị, tác giả cho rằng dự luật hiện vẫn nghiêng nhiều về tư duy tăng trưởng, trong khi các cơ chế bảo vệ “vốn văn hóa - xã hội” của đô thị chưa được thể hiện rõ nét. Bài viết đồng thời đưa ra nhiều đề xuất cụ thể nhằm bổ sung các công cụ pháp lý cho bảo tồn di sản, bảo vệ cảnh quan lịch sử và gìn giữ bản sắc đô thị trong quá trình phát triển.

Nếu thiếu văn hóa và di sản, TP.HCM khó trở thành đô thị đặc biệt đúng nghĩa. Ảnh: Cao Kỳ Nhân

* * *

Đô thị đặc biệt không chỉ là hạ tầng và tăng trưởng

TS. Nguyễn Thị Hậu. Ảnh: Trung Dũng

Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt (bản ngày 19.5.2026) đã thể hiện tư duy đổi mới mạnh mẽ trong việc trao quyền tự chủ, phân quyền và xây dựng các cơ chế vượt trội cho các đô thị đặc biệt như TP.HC. Đặc biệt, dự luật đã đề cập đến việc giữ gìn bản sắc văn hóa, phát triển công nghiệp văn hóa, kinh tế đêm, du lịch đô thị và các khu phát triển thương mại - văn hóa (BID). Đây là hướng tiếp cận cần thiết đối với một đô thị trung tâm có vai trò quốc gia và quốc tế.

Tuy nhiên, dự luật chủ yếu tiếp cận đô thị đặc biệt từ góc độ quản trị, hạ tầng và động lực tăng trưởng kinh tế, trong khi yếu tố văn hóa và vốn xã hội – nền tảng tạo nên tính đặc biệt và sức sống lâu dài của đô thị – chưa được thể hiện tương xứng. Một đô thị đặc biệt không chỉ được xác định bằng quy mô kinh tế, quyền tự chủ hay hệ thống hạ tầng hiện đại, mà còn bởi bản sắc lịch sử, ký ức đô thị, tính đa dạng văn hóa, năng lực sáng tạo xã hội và sự gắn kết cộng đồng. Chính các yếu tố này tạo nên sức hấp dẫn riêng, năng lực cạnh tranh mềm và khả năng phát triển bền vững của thành phố trong dài hạn.

Trong dự thảo hiện nay, văn hóa phần lớn vẫn được nhìn như một lĩnh vực khai thác kinh tế thông qua công nghiệp văn hóa, du lịch hay kinh tế đêm. Trong khi đó, các cơ chế bảo vệ và phát huy “vốn văn hóa – xã hội” của đô thị còn khá thiếu. Chưa thấy các điều khoản quy định cụ thể về các vấn đề đó. Trong khi đó Luật Thủ đô 2024 đã đề cập rất rõ nét thông qua các điều khoản quy định về giải thích từ ngữ, chính sách quy hoạch, cải tạo đô thị và các biện pháp phát triển văn hóa, đặc biệt về bảo tồn di sản và cảnh quan lịch sử của Thủ đô.

Một đô thị đặc biệt không chỉ được xác định bằng quy mô kinh tế, quyền tự chủ hay hệ thống hạ tầng hiện đại, mà còn bởi bản sắc lịch sử, ký ức đô thị, tính đa dạng văn hóa, năng lực sáng tạo xã hội và sự gắn kết cộng đồng.

Dự luật này đã có đề cập đến yếu tố văn hóa, tuy nhiên mức độ đề cập hiện tại mới dừng lại ở khung định hướng, mang tính tổng thể, chưa đi sâu vào các giải pháp kỹ thuật cụ thể hay các cơ chế bảo tồn đặc thù cho di sản. Yếu tố văn hóa và di sản được định vị nằm tập trung tại Chương IV: Phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội.

Trong toàn bộ cấu trúc 45 điều của Dự thảo Luật, các nội dung có khả năng tác động hoặc trực tiếp điều chỉnh lĩnh vực văn hóa và di sản bao gồm:

Mục 2 Chương IV (Phát triển văn hóa, thể thao, du lịch, giáo dục, đào tạo, y tế, an sinh xã hội): Đây là địa bàn chính của lĩnh vực này.

Điều 23. Phát triển văn hóa, thể thao, du lịch: Điều luật này trực tiếp gọi tên "Văn hóa". Đối với một đô thị đặc biệt, điều này sẽ tạo cơ sở pháp lý để thành phố xây dựng các cơ chế phát triển công nghiệp văn hóa, thể thao và du lịch xứng tầm.

Điều 24. Khu phát triển thương mại và văn hóa, mô hình phát triển kinh tế ban đêm: Đây là điểm mới, tư duy quản lý hiện đại khi gắn kết "văn hóa" với "kinh tế ban đêm" và "thương mại", biến di sản/văn hóa thành nguồn lực kinh tế (ví dụ: các tuyến phố đi bộ di sản, không gian văn hóa sáng tạo ban đêm).

Các điều luật liên đới (Hỗ trợ gián tiếp cho di sản):

Điều 11. Quản lý, khai thác, sử dụng không gian ngầm, không gian tầm thấp, không gian tầm cao: Điều này rất quan trọng đối với bảo tồn di sản cảnh quan (như khống chế chiều cao quanh các khu di tích cốt lõi, không làm phá vỡ không gian kiến trúc truyền thống).

Điều 36. Thu hút đầu tư, ưu đãi, hỗ trợ đầu tư, phát triển doanh nghiệp: Có thể áp dụng để thu hút các nguồn lực xã hội hóa (PPP) đầu tư vào bảo tồn di sản hoặc công nghiệp văn hóa.

Trong chương này chưa có các điều khoản quy định cụ thể về: Bảo vệ cảnh quan lịch sử và ký ức đô thị; bảo tồn các không gian văn hóa cộng đồng; Đánh giá tác động văn hóa – xã hội đối với các dự án TOD, tái thiết đô thị hay chỉnh trang khu trung tâm; bảo vệ cộng đồng cư dân gốc trong quá trình tái thiết và phát triển đô thị nén; Hạn chế nguy cơ thương mại hóa, sân khấu hóa hoặc đồng nhất hóa bản sắc đô thị trong các lĩnh vực phát triển CNVH.

Vấn đề về "Chế tài" và "Quản lý vi phạm": Các điều luật cụ thể để quản lý và chế tài mang tính nguyên tắc hệ thống, cụ thể: Điều 43. Xử lý vi phạm, loại trừ, miễn trách nhiệm pháp lý: Đây là điều khoản cốt lõi quy định về chế tài của toàn bộ Luật này. Tuy nhiên, vì đây là luật khung (Đô thị đặc biệt) nên Điều 43 sẽ không ghi rõ "phạt bao nhiêu tiền nếu phá hoại di sản", mà nó sẽ xác định thẩm quyền, nguyên tắc xử lý vi phạm trong quản lý đô thị nói chung. Các hành vi xâm hại văn hóa, di sản cụ thể sẽ phải dẫn chiếu theo Luật Di sản văn hóa hiện hành hoặc các văn bản dưới luật (Nghị định) hướng dẫn riêng cho đô thị đặc biệt này.

Không gian di sản văn hóa ở khu vực trung tâm của trung tâm Sài Gòn - TP.HCM cần được quan tâm bảo tồn và phát huy thêm giá trị. Ảnh: Quỳnh Trần

Đề xuất bổ sung một số điều khoản liên quan đến nội dung văn hóa – xã hội và di sản đô thị

Quan điểm dựa trên định hướng quan trọng: Thứ nhất, xác định rõ trong các nguyên tắc phát triển rằng văn hóa, di sản, ký ức đô thị và vốn xã hội là nền tảng cấu thành bản sắc và năng lực cạnh tranh của đô thị đặc biệt.

Thứ hai, bổ sung cơ chế đánh giá tác động văn hóa – xã hội đối với các dự án lớn như TOD, tái thiết đô thị, cải tạo khu trung tâm lịch sử, kinh tế đêm hoặc phát triển ven sông. Việc đánh giá này cần được xem như một phần bắt buộc tương tự đánh giá tác động môi trường.

Thứ ba, có cơ chế bảo vệ các “không gian ký ức đô thị”, bao gồm chợ truyền thống, khu phố lịch sử, cảnh quan sông nước, không gian sinh hoạt cộng đồng và các dạng di sản sống khác, thay vì chỉ tập trung vào các di tích riêng lẻ.

Thứ tư, tăng cường vai trò tham gia của cộng đồng cư dân trong quá trình quy hoạch, tái thiết và quản lý di sản đô thị; bảo đảm người dân không chỉ là đối tượng bị tác động mà còn là chủ thể tham gia phát triển đô thị.

Thứ năm, coi vốn xã hội như một dạng “hạ tầng mềm” của đô thị đặc biệt, bên cạnh hạ tầng giao thông hay kỹ thuật. Một thành phố hiện đại nhưng thiếu sự gắn kết cộng đồng, thiếu bản sắc và suy giảm đời sống văn hóa sẽ khó có thể phát triển bền vững và cạnh tranh ở tầm quốc tế.

Dựa trên các nguyên tắc: Vốn văn hóa, di sản TPHCM trong không gian mới; Cân bằng giữa phát triển kinh tế đô thị và giữ gìn bản sắc văn hóa cốt lõi; Bảo tồn di sản là phương thức đặc thù của phát triển bền vững; Đối chiếu với Luật thủ đô 2024, cụ thể điều 20 và 21; Đưa Nghị quyết 80 về Phát triển văn hóa VN vào thực tiển ở góc độ luật hóa.

Để khắc phục những hạn chế về nội dung phát triển văn hóa và bảo tồn di sản trong một đạo luật mang tính chiến lược như Luật Đô thị đặc biệt, xin đề xuất một số giải pháp cụ thể nhằm "gia cố" và làm cho Dự Luật mang tính toàn diện hơn.

Thiết kế lại cấu trúc điều luật (định danh rõ "Di sản"): Hiện tại, di sản văn hóa đang bị "gộp chung" vào nhóm phát triển kinh tế - xã hội tại Điều 23 và 24. Để nâng tầm và có công cụ quản lý mạnh mẽ hơn, cần tách hoặc bổ sung một Điều luật riêng biệt: Ví dụ, bổ sung "Điều 23 khoản a. Bảo tồn, phát huy giá trị di sản văn hóa và kiến trúc cảnh quan đô thị đặc biệt".

Lý do là vì đô thị đặc biệt luôn đối mặt với áp lực "đập cũ xây mới". Việc có một điều luật riêng sẽ tạo hành lang pháp lý để thành phố ban hành danh mục các công trình kiến trúc đô thị có giá trị lịch sử, ký ức (dù chưa được xếp hạng di tích cấp quốc gia) để bảo vệ.

Di tích quốc gia Lò gốm Hưng Lợi sau khi bị người dân thuê máy ủi san phẳng. Ảnh tư liệu: Trung Dũng

Bổ sung các công cụ kinh tế và nguồn lực đặc thù (khắc phục hạn chế tài chính): Tại Chương VI (Nguồn lực phát triển đô thị đặc biệt), cần lồng ghép các cơ chế tài chính đặc thù cho văn hóa và di sản thay vì chỉ tập trung cho hạ tầng hay công nghệ, cụ thể:

Bổ sung "Quỹ bảo tồn di sản đô thị" (tại Điều 31 hoặc Điều 36): Quỹ này được trích một tỷ lệ % nhất định từ nguồn thu đấu giá đất, thuế bất động sản, hoặc doanh nghiệp khai thác du lịch tại chính đô thị đó.

Cơ chế chia sẻ lợi ích và hỗ trợ tư nhân: Nhiều di sản đô thị thuộc sở hữu tư nhân (nhà phố cổ, biệt thự cũ). Luật cần quy định chính sách hỗ trợ kinh phí trùng tu hoặc ưu đãi thuế cho người dân đang sinh sống và giữ gìn di sản, giúp họ không phải tự ý cơi nới, phá dỡ công trình.

Cơ chế "Chuyển nhượng quyền phát triển" (Transfer of Development Rights - TDR): Đây là công cụ rất thành công trên thế giới. Nếu một chủ sở hữu có khu đất di sản bị khống chế chiều cao (theo Điều 11), họ có quyền bán "phần chiều cao không được xây dựng đó" cho các nhà phát triển ở khu vực đô thị mới để đổi lấy tiền bảo tồn di sản.

Hoàn thiện "Chế tài" và "Cơ chế đặc cách" (khắc phục hạn chế tại Điều 43): Để Điều 43 (Xử lý vi phạm, loại trừ, miễn trách nhiệm pháp lý) có tính răn đe cao trong lĩnh vực này, cần bổ sung chế tài kinh tế cực mạnh vượt khung. Theo đó, cần cho phép đô thị đặc biệt áp dụng mức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực di sản, xây dựng trái phép trong vùng đệm di sản cao gấp 2 - 3 lần so với quy định chung của cả nước.

Biện pháp khắc phục hậu quả nghiêm ngặt, đó là buộc khôi phục lại nguyên trạng (nếu có thể) hoặc tịch thu phần lợi nhuận bất hợp pháp do việc phá hoại di sản/xây dựng sai phép mang lại.

Cơ chế "Loại trừ trách nhiệm" (miễn trách nhiệm pháp lý) phù hợp cho bảo tồn: Tại Điều 43 có nhắc đến "loại trừ, miễn trách nhiệm pháp lý". Cần áp dụng cơ chế này cho các cơ quan, cá nhân thực hiện thí điểm các giải pháp bảo tồn mang tính đổi mới sáng tạo, mạo hiểm nhằm cứu vãn di sản cấp bách, tránh việc sợ sai, sợ trách nhiệm dẫn đến việc di sản bị xuống cấp theo thời gian mà không ai dám can thiệp.

Ngay từ khi thành lập, mục tiêu của Đường sách TP.HCM đã được xác định rõ là một không gian văn hóa, nhằm tôn vinh sách và phát triển văn hóa đọc, trở thành một điểm đến văn hóa - du lịch của thành phố. Ảnh: Trung Dũng

Tích hợp văn hóa vào quy hoạch hạ tầng và không gian ngầm: Tại Điều 10 (Quy hoạch Thành phố) và Điều 11 (Quản lý không gian ngầm/cao): Cần quy định bắt buộc phải có báo cáo "Đánh giá tác động di sản" (Heritage Impact Assessment - HIA) trước khi phê duyệt bất kỳ dự án hạ tầng lớn nào (như tàu điện ngầm metro, cầu vượt, cao tốc đô thị) đi qua khu vực nội đô lịch sử. Điều này ngăn chặn kịch bản hạ tầng hiện đại vô tình "bóp nghẹt" hoặc làm sụt lún các di sản kiến trúc trên mặt đất.

Phát triển "Mô hình kinh tế ban đêm" gắn với bản sắc bản địa: Tại Điều 24: Cần làm rõ tiêu chí các "Khu phát triển thương mại và văn hóa". Tránh tình trạng kinh tế ban đêm biến thành các khu phố nhậu nhẹt, bar, pub rập khuôn, mất bản sắc. Luật cần định hướng ưu tiên không gian cho các ngành công nghiệp sáng tạo, nghệ thuật đường phố, trình diễn di sản phi vật thể và phát triển các không gian bảo tàng mở về đêm.

Các công trình của Hội Dòng Mến Thánh giá Thủ Thiêm, Nhà thờ Thủ Thiêm là những di chỉ văn hóa, lịch sử, tôn giáo… ở Khu đô thị Thủ Thiêm (quận 2, TP.HCM) đã tồn tại gần 180 năm qua. Ảnh tư liệu: Nguyễn Minh Tú

Ý nghĩa và giá trị của Luật đô thị đặc biệt trong giai đoạn mới

Luật Thủ đô đã tạo ra một hành lang pháp lý toàn diện từ việc định danh, bảo tồn không gian, phân bổ nguồn lực công cho đến việc xã hội hóa, thiết lập các quỹ tài chính và mô hình kinh tế đặc thù nhằm bảo vệ di sản và phát huy tối đa "vốn văn hóa" lâu đời của Thăng Long - Hà Nội.

Trong đó, vấn đề văn hóa và di sản đô thị được đưa lên thành một nội dung rất quan trọng, thậm chí có thể nói là một trong những “trụ cột bản sắc” để xác định tính đặc thù của Hà Nội. So với Luật Thủ đô 2012, luật mới mở rộng đáng kể cách tiếp cận: không chỉ bảo tồn di tích riêng lẻ mà hướng tới bảo vệ không gian văn hóa đô thị lịch sử, ký ức đô thị và cảnh quan văn hóa của Thủ đô.

Việc bổ sung các nội dung trên vào Luật Đô thị đặc biệt (TP.HCM) không chỉ giúp hoàn thiện tư duy phát triển đô thị đặc biệt, mà còn góp phần bảo đảm cho quá trình hiện đại hóa của TP.HCM sẽ không đánh đổi bằng sự đứt gãy ký ức đô thị và suy giảm bản sắc văn hóa – xã hội, vì đó là nguồn lực nội sinh rất quan trọng của thành phố trong hiện tại và tương lai. Đồng thời khẳng định rằng, nguồn lực của TP.HCM đóng góp cho cả nước không chỉ từ kinh tế mà còn từ nguồn lực văn hóa độc đáo và nhân văn.

Luật đô thị đặc biệt bước đầu tạo ra "chiếc áo pháp lý" cho đô thị vận động trong nền kinh tế thị trường, nhưng để bảo vệ những "giá trị cốt lõi, dễ tổn thương" của văn hóa và di sản đô thị trước làn sóng đô thị hóa, phần nội dung chi tiết của các điều luật này cần được bổ sung các điều khoản cụ thể làm công cụ quản lý và phát triển văn hóa nói chung, di sản nói riêng một cách hiệu quả và bền vững.

TP.HCM, ngày 22.5.2026

TS. Nguyễn Thị Hậu (Tổng Thư ký Hội Hoa học Lịch sử TP.HCM - Nguyên Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM)

Nguồn Người Đô Thị : https://nguoidothi.net.vn/luat-do-thi-dac-biet-can-nhin-van-hoa-nhu-mot-ha-tang-mem-52835.html